近日，山东省市场监督管理局（“山东省市监局”）发布信息公开了其查处高密市综合行政执法局（“当事人”）滥用行政权力排除、限制竞争行为一案。就当事人通过特许经营模式限制当地共享单车企业市场准入行为进行了纠正及查处。
本案中，山东省市监局收到第三方举报启动调查，并于2022年3月10日对当事人涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为进行立案调查。于2022年5月31日依法向高密市人民政府发出《行政建议书》，提出处理建议。
依据现行《反垄断法》的相关规定，对于滥用行政权力类的行为可“由上级机关责令改正；反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”本案中，山东省市监局依法向当事人上级机关高密市人民政府发出《行政建议书》，建议：
“一是责令当事人立即停止指定潍坊快跑公司作为高密市区域内唯一一家共享单车运营企业的违法行为，为其他具有合格资质和服务能力的共享单车品牌运营商在相关市场提供公平竞争机会，保障消费者自由选择权。
二是认真落实公平竞争审查制度，要求当事人在制定涉及市场主体经济活动的各类政策措施时，严格履行公平竞争审查程序，认真评估对市场竞争产生的影响，依法维护公平竞争的市场环境。
三是要求高密市人民政府加强对当事人后续行为的监督和指导，以点带面，举一反三，防止滥用行政权力排除、限制市场竞争行为发生。”
植德就本案相关的亮点解读如下：
一、典型性
1.“共享单车N选一”案件频发
随着以共享单车为代表的共享经济发展，新的业务模式对各地行政管理机构规范本地共享经济业务发展提出了新挑战。以共享单车为例，共享单车停放区域划分、相关交通事故处理、配套市政道路清理等各类问题均面临规范。
各地行政执法机构近年来在尝试各种不同的行政执法方式，以解决共享单车问题，规范其经营。尽管“共享单车N选一”的出发点是为城市治理着想，但未经公平竞争审查、限定单一品牌提供服务的治理手段将可能具有排除、限制竞争的效果，构成行政权力滥用。
近两年来，各相关市场监督管理机构相继查处、纠正了河南洛阳、河北沧州、山东滨州市等多起“共享单车N选一”类型的滥用行政权力案件。本案是“共享单车N选一”类型的行政权力滥用的又一典型案例。对各地行政机关未来行政治理工作有很强参考意义。
时间 | 被处罚单位 | 执法机构 | 滥用行政权力行为 |
2021年10月 | 沧州市城市管理综合行政执法局 | 河北省市场监督管理局 | 以竞争性谈判比选的方式确定某公司为沧州市城区唯一一家共享电动单车经营企业 |
2021年7月 | 洛阳市城市管理局 | 河南省市场监管局 | 以招投标的方式确定某公司为洛阳市城区唯一一家共享单车经营企业 |
2022年1月 | 滨州市城市管理局（自行整改） | 不适用 | 以招投标的方式确定某公司为滨州市唯一一家共享单车经营企业 |
二、创新性
1.特许经营
本案中，当事人将共享单车归为当地的特许经营项目，通过招投标确定一家特定经营者为高密市区域独家共享单车经营企业。当事人与中标经营者签订了《共享助力自行车运营合同》，合同有效期为5年。当事人的该举措遭到共享单车市场其他经营者的举报，当事人以“共享电动车项目属于特许经营项目，信访人主张共享电动车项目属于公开的市场竞争行为不能成立”为由拒绝了举报人协调让其公司合法投放共享助力自行车的要求。此前的其他类型案例中，公开信息也未直接提及特许经营这一名义。山东省市场监督管理局火眼金睛，未被“特许经营”这一霓虹羽衣所蒙蔽，看穿了背后“滥用行政权力”的实质。
2.公平竞争审查
山东省市场监督管理局发现了在本案中暴露出的公平竞争审查落实不到位的现实情况，拟从根源上避免此类违反公平竞争的政策的出台。
2021年6月，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部会同有关部门修订并印发了《公平竞争审查制度实施细则》。其中提到，行政机关在制定市场准入和退出、招标投标、政府采购等政策措施时，应当进行公平竞争审查。各地行政机关实施的“共享单车N选一”行为一般认为属于设定了市场准入标准，同时这一行政行为缺少上位法依据，违反了公平竞争审查制度的要求。但因公平竞争审查制度出台时间较短，各地方行政机关，特别是地市级、县级行政机关尚未行形成出台政策前必须进行公平竞争审查意识，并且缺乏公平竞争审查相关的知识与经验，所以少有通过公平竞争审查程序对此类措施进行纠正、整改的实践。此外，我们通过公开渠道检索发现，多个地级市地方政府依然在实施“共享单车N选一”的行为，公平竞争审查的“存量政策清理”工作也有待落实。
三、总结评述
尽管当事人将共享单车归为当地的特许经营项目，通过招投标确定一家特定经营者为高密市区域独家共享单车经营企业的行为有其有利于解决多家共享单车企业为抢占市场而大批量无序投放车辆的一面，但另一方面，此举相当于设置新的行政许可。在没有相关法律依据的情况下，这样的行政许可实质上限定消费者只能与其确定的企业开展交易，具有排除、限制竞争的效果。
山东省市监局提出的处理建议，一方面考虑到恢复市场竞争秩序；另一方面推动了公平竞争审查制度的落实；并且进一步建议“举一反三”防止类似行为发生。一次性妥善解决了当地行政执法中的滥用风险，有效预防后续滥用行政权力行为的发生，体现了山东省市监局在反垄断执法工作中的负责态度。
综上，我们认为山东省市监局本次查处的“共享单车N选一”案件具有典型性、创新性，借鉴意义非凡。提示各级行政机关不断提升公平竞争审查意识，可聘请有经验的第三方评估机构参与到公平竞争审查的各个环节，积极通过事前公平竞争审查来评估相关政策或行为是否具有滥用行政权力的风险。