2016年全省法院行政案件司法审查报告

2016年山东法院以“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”为目标，充分发挥行政审判职能作用，依法保护行政相对人合法权益，监督和促进依法行政，有效化解行政争议，为法治山东、平安山东建设提供了有力的司法保障。为进一步落实司法公开，及时向行政机关和社会各界反馈司法审查情况，推动法治政府建设工作，山东省高级人民法院对2016年全省法院行政案件基本情况进行了统计分析，提出了相关意见和建议，现通报如下。
一、全省法院审理行政案件基本情况
（一）一审行政案件收案情况
2016年，全省法院受理行政诉讼案件27188件，同比增长28.7%。其中，一审收案17413件，同比增长3.7%。2016年，全省各市受理一审行政案件数量总体呈上升态势，但受人口数量、经济发展水平等因素影响，各市受理案件情况存在较大差异（见图一）。

其中，一审案件数量较多的地市有临沂（3517件，占20.20%）、青岛（2888件，占16.59%）、济南（2320件，占13.32%）、济宁（1504件，占8.64%）、烟台（1190件，占6.83%）。以上5个地市共受理一审行政案件11419件，占全省一审行政案件的65.58%。临沂、菏泽、泰安、滨州等地区一审案件数量增幅较大；日照、聊城、烟台、淄博等地区一审案件数量出现不同程度的下降。
按行政管理领域划分，案件数量居前十的依次是：土地（2071件，占11.89%）、公安（1760件，占10.11%）、劳动和社会保障（1627件，占9.34%）、征收补偿（1076件，占6.18%）、房屋登记（647件，占3.72%）、计划生育（501件，占2.88%）、乡政府（428件，占2.46%）、工商（297件占1.71%）、环保（204件，占1.17%）规划（196件，占1.13%），以上十类案件合计8807件，占收案总数的50.58%（见图二）。

土地、公安、劳动和社会保障等传统类型案件仍居前列,数量较上年略有下降，征收拆迁、乡政府类案件出现较大幅度上升，显示当前行政审判与经济社会发展关系更加密切，行政案件类型呈多元化发展趋势。计划生育类案件受全面两孩政策的影响，收案同比下降72.46%。
按被诉行政行为的性质划分，案件数量由多到少依次是：行政处罚（3682件，占21.15%）、不履行法定职责（1032件,占5.93%）、行政许可（380件,占2.18%）、行政补偿（363件,占2.08%）、强制措施（242件,占1.39%）、要求履行义务（219件,占1.26%）、行政裁决（168件,占0.96%）（见图三）。

（二）一审行政案件审理情况
2016年，全省法院共审结一审行政案件16798件，结案率为96.47%，收结案基本保持平衡。
1. 实体判决情况
实体判决率(一审行政案件判决数与一审行政案件结案数之比)是衡量法院发挥行政审判职能的重要指标。作出实体判决的案件全部经过开庭审理，人民法院对行政行为合法性进行了全面审查。近几年，山东法院加大司法审查力度，更加充分发挥行政审判监督职能，实体判决率持续提高。2016年审结一审行政案件中，作出实体判决的案件数量为7173件，实体判决率达42.70%（见图四）,同比增长8个百分点,行政审判对行政机关依法行政的监督促进职能得到进一步发挥。

经过实体判决的案件中，判决维持行政行为775件，判决撤销行政行为1095件，判决变更行政行为103件，判决行政机关履行法定职责478件，判决确认行政行为违法658件，判决确认行政行为合法11件，判决驳回诉讼请求3995件,判决赔偿42件,判决不予赔偿16件。
2.和解撤诉结案情况
和解撤诉结案是指行政诉讼经登记立案进入审理程序后，在人民法院主持和协调下，当事人就争议问题达成和解，原告提出撤诉申请，法院裁定准予撤诉的结案方式。近年来随着新修订行政诉讼法的实施，全省法院逐步转变审判理念，积极履行审判监督职能，更加注重发挥实体判决的规范指引作用，行政诉讼和解撤诉率下降。2016年以和解撤诉方式结案案件进一步减少，总计3664件，和解撤诉率21.81%，同比下降6.3个百分点（见图五）。和解撤诉案件中，3586件系经法院协调原告主动撤诉；78件系经法院协调，被告行政机关主动改变被诉行政行为，原告予以认可并撤诉。

3.行政机关败诉情况
2016年一审行政案件经实体审查后，判决行政机关败诉2376件，同比增加45.86%，实体败诉率为33.12%。判决行政机关败诉及行政机关改变行政行为后撤诉案件共2454件，一审行政案件的总败诉率为14.61%。行政机关败诉案件数量和比例均呈逐年上升之势。
行政机关败诉的主要形式包括判决撤销行政行为、责令履行法定职责、变更、确认行政行为违法、无效、赔偿等。其中，败诉案件数量较多的行政领域分别是：土地306件、征收补偿297件、劳动和社会保障145件、公安134件、房屋登记132件、乡政府102件、民政64件、规划36件、工商28件（见图六）。

败诉率较高的行政领域分别为：民政48.85%、专利40%、征收补偿30.71%、财政29.03%、信息电讯28.57%、技术监督25%、乡政府23.34%、房屋登记20.06%、规划19.57%（见图七）。

全省各市行政机关败诉率差别较大，显示各市依法行政水平存在一定差异（见表一）。

（三）二审、再审行政案件审理情况
2016年全省法院新收二审行政案件6790件，审结6436件。2016年全省行政案件上诉率为69.41%。二审作出维持裁判4547件，占结案总数的70.65%；撤诉374件，占结案总数的5.81%；改判268件、发回重审144件、指令立案审理50件，发改案件共计462件，占结案总数的7.18%；裁定驳回起诉922件，占结案总数的14.33%;其他方式结案131件,占结案总数的2.04%。再审、申诉、申请再审收案 2985件，审结3006件。
（四）非诉行政案件执行情况
非诉执行工作是法院司法审查职能的重要组成部分，也是对行政机关依法行使职权的保障和支持。2016年，全省法院审查非诉执行案件14795件。其中，裁定准予执行14239件，裁定不予执行556件。全省法院非诉执行工作规范性进一步加强，支持行政机关依法行政力度不断加大。
（五）行政机关负责人出庭应诉情况
全省各级法院积极推动行政机关负责人出庭应诉工作，加强对出庭应诉的宣传力度，规范行政诉讼庭审制度要求，明确不依法出庭应诉的法律后果。省政府对依法应诉工作高度重视，出台了《山东省人民政府办公厅关于进一步加强和改进行政应诉工作的意见》，要求全省各级行政机关在明确行政应诉主体、全程参与行政应诉案件、依法履行法院判决等多个方面加强和改进行政应诉工作。2016年，全省行政机关负责人出庭应诉2344人（次），同比上升43%。根据各市报送数据，潍坊市行政机关负责人出庭应诉率达到77%，德州、日照、聊城、青岛、枣庄等地也都超过60%。2016年9月22日，全省17个市副市长、33个省直行政机关分管负责人、125名县（市、区）分管领导共200余人，到省法院旁听行政案件庭审。人民日报以“百名厅局长观摩庭审-山东力推民告官要见官”为题对此进行了报道。
二、行政审判中发现的突出问题
随着新修订的行政诉讼法及立案登记制的实施，诉权保护力度显著加强，人民法院对公民、法人和其他组织实体权益的保护更加有力，对依法行政的监督职能得到更加充分有效的发挥。全省行政机关依法行政水平进一步提高，行政审判中诉讼当事人获得感普遍增强，同时也发现存在以下问题。
（一）部分行政机关负责人及工作人员出庭应诉能力有待提升。
行政机关负责人是法治政府建设的“关键少数”，近年来，在各级人民政府、法院努力推动下，行政机关负责人出庭率不断提高，“告官不见官”已初步得到解决，但“出庭不出声”等应诉流于形式问题依然存在。有的行政机关负责人及其工作人员对被诉行政行为不清楚、不了解，出庭应诉成为走过场；有的行政机关负责人面对原告提问一言不发，仅让律师代为解答；有的行政机关过于依赖聘请的专业法律顾问、律师参与庭审，对应诉工作缺乏充分准备。
（二）部分涉民生的重点领域管理尚不规范。
近年来随着我省城乡建设步伐不断加快，产生了大量土地房屋征收补偿纠纷，其中大多与行政机关征收补偿程序不规范有关。有的未严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序作出房屋征收或补偿决定。如在作出房屋征收决定过程中，有的未依法召开听证会，有的涉及被征收人数量较多时，并未经政府常务会议讨论决定，有的征收补偿费用未能足额到位、专户存储、专款专用等。目前，我省出现了较多以村民自治方式进行的旧村改造项目，一般由村集体组织实施，行政机关并未作出相应行政行为。相关旧村改造项目一旦发生纠纷，村民难以通过行政诉讼的方式获得救济。
（三）个别行政机关执法忽视对信赖利益的保护。
政务诚信是社会信用体系建设的关键，各级行政机关的诚信水平对其他社会主体诚信建设发挥着重要的表率和导向作用。在行政诉讼过程中，有的行政机关因领导班子调整等因素不能保持执法标准统一，执法政策缺乏连贯性，缺乏诚信的现象客观存在。有的行政机关不能及时兑现对公众的承诺，降低了社会公众参与社会管理的积极性。如程某诉某区政府履行行政奖励案。某区政府发布招商引资实施意见，承诺对于投资项目的推荐人给予奖励，但并未完全兑现该承诺。程某作为投资项目推荐人对某区政府的行为不服，提起行政诉讼，最终法院判决某区政府兑现奖励承诺。有的行政机关为了部门利益在诉讼中不能如实陈述事实、拒绝提供证据或作出虚假证言。如汪某诉某县政府行政强制案。某县政府因修建道路需征用汪某的房屋及土地，但双方未能就补偿事宜达成协议。后汪某的房屋被强拆、土地被征用。汪某诉至法院，要求确认县政府强拆行为违法。县政府主张未参与强拆，也不知汪某房屋是谁拆除、土地由谁占用。法院通过110出警记录确认某县政府实施了强拆行为，并确认其行为违法。
三、全面推进法治政府建设的几点建议
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，各级政府要坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。为促进依法行政，推进法治政府建设进程，结合行政审判工作中发现的行政执法有关问题，建议行政机关重点从以下几个方面，进一步提升依法行政水平。
（一）全面贯彻落实新修订的行政诉讼法
全省各级行政机关对新修订行政诉讼法的实施给行政管理和行政执法带来的影响还未完全适应。全面理解、落实行政诉讼法的各项规定，仍是今后一段时期各级行政机关应当予以高度关注的问题。建议全省各级行政机关继续认真学习新修订的行政诉讼法及相关司法解释，并将新法有关规定精神与本单位执法实践相结合，对照各级法院公布的典型行政案例，查找本单位在依法行政方面存在的问题，及时作出相应调整。
（二）提升行政机关负责人出庭应诉能力。
行政机关负责人出庭应诉制度是为了更好地化解行政纠纷。建议在继续提高行政机关负责人出庭应诉数量的同时，还需要在提高应诉质量上下功夫。建议各级行政机关加大培训工作力度，着力强化领导干部的法治意识，提升领导干部的法律素养，积极通过庭审观摩、模拟法庭等方式了解庭审程序、提高应诉能力，在法庭上依法充分行使诉讼权利，展现行政机关的良好形象。让行政机关负责人真正负起责任，不但成为业务工作负责人，也要成为法治建设的责任人、依法行政的带头人。
（三）提高重点行政执法领域的依法行政水平。
要提高土地房屋征收补偿、劳动和社会保障和不动产登记等涉及民生重点行政管理领域的执法水平。健全依法决策机制，确保行政程序正当、过程公开，切实保障群众的合法权益。近年来国有土地上房屋征收工作虽然逐步规范，但有关土地房屋征收补偿纠纷仍居高不下。建议各级行政机关在征收补偿过程中坚持科学、民主、依法决策，避免在补偿不到位、程序违法或违反程序正当性、未进行社会稳定风险评估等情形下作出征收补偿决定。针对土地房屋征收补偿中出现的村民自治式旧村改造等新情况、新问题开展调研，规范农村土地征收补偿工作，并将村民自治式的旧村改造纳入新农村建设的统筹规划，科学、稳妥、依法推动城乡一体化建设。
（四）进一步加强对信赖利益的保护。
党的十八大报告提出要加强政务诚信建设，国务院公布的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》明确了推动政务诚信建设的目标、任务和重点，为政务诚信建设指明了方向。建议全省各级行政机关应当站在社会信用体系建设全局的高度，将政务诚信、司法诚信作为法治政府建设的重要组成部分，处理好维护政府公信力和本单位、本部门局部利益的关系。进一步规范行政自由裁量权的行使，更加注重行政行为的合理性和正当性。结合行政审批制度改革，重视行政管理中对信赖利益的保护，进一步提高政府公信力，自觉接受司法监督，严格履行人民法院生效裁判。
（五）进一步规范政务公开。
让权力运行透明，是建设现代法治政府的应有之义。建议各级行政机关增强行政执法透明度，进一步保障行政相对人和利害关系人在行政程序中的知情权和参与权。进一步做好依申请公开工作，根据《政府信息公开条例》的要求，坚持以公开为原则、不公开为例外，全面履行政府信息公开义务。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》及实施细则要求，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，努力打造阳光政府。