乡村振兴产业项目实施的法律风险与防范

2018年1月，中共中央国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》指出，实施乡村振兴战略，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。《党的二十大报告》也指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。而要实现乡村振兴，其产业兴旺是重点，也是实现农民增收、农业发展和农村繁荣的基础。只有乡村产业发展了，才能富裕农民，繁荣乡村；也只有乡村“产业兴旺”，才能吸引更多外来资源和人才，集聚人气和财气。离开产业支撑，乡村振兴就是空中楼阁。
本文笔者自2018年起即为南疆部分县市提供精准扶贫及乡村振兴专项法律服务，参与大量乡村产业项目的实施，为产业项目实施提供法律服务保障。因产业项目涉及资金数额巨大、参与主体众多、法律关系复杂、项目实施周期较长等特点，因此实施过程中必然存在很多风险。现笔者对产业项目实施过程中遇到的常见风险进行分析并提出防范建议，以期为实施乡村振兴战略提供更好的法律服务。
一、乡村振兴产业项目实施的法律风险
（一）选择产业项目以及产业项目实施主体面临的法律风险
通过产业振兴实现乡村振兴，最有效、最稳健的办法是通过发展劳动密集型产业，实现农民向产业工人的转变、增加收入，进而带动乡村经济的发展。但要发展劳动密集型产业，需要投入的资金、人力、物力等规模巨大，那么参与经营乡村振兴产业项目的实施主体的实力就尤为重要。但有些地方人民政府却忽视对产业项目及项目实施主体的考察，为求得项目落地、尽快实施，未经过科学论证，不考虑当地实际情况，盲目上马高污染、高能耗、低产值的产业项目，非但未能实现产业兴旺，反而导致当地环境污染，危害人民生产生活。同时，因忽视对项目实施主体的认真考察，轻信项目实施主体单方提供的信息，导致产业项目实施过程中出现项目实施主体在资金、管理、技术、市场等并不具备真实实力，造成产业项目烂尾或难以持续经营，给当地经济造成重大损失，进而出现政府相关人员被行政追责甚至刑事追责等问题。
（二）乡村振兴产业项目落地实施前面临的法律风险
产业项目落地实施前，涉及项目用地出让、项目设备采购、人员招聘、资金拨付等事项，而在这过程中，主要面临的法律风险有：
1.政府采购及招投标程序违法。乡村振兴产业项目由政府进行投资建设或采购的项目，应依法依规履行招投标程序。但实际上，为加快项目建设进度、尽早达成项目投产，有些政府职能部门往往不经过招投标即直接指定相应主体，或者，通过将整体项目分解成若干个小项目以此规避招投标法的相关规定，其行为严重违反政府采购及招投标法的规定。
2.土地供应存在的法律风险。
（1）未履行土地挂牌程序，提前约定土地出让价格。根据《土地管理法》等法律法规规定，利用国有土地进行建设的，应通过招拍挂程序出让土地使用权，通过竞拍，由“价高者得”。在未履行招拍挂程序前，无法确认土地使用权最终的出让价格。但在实践中，政府为促使项目实施主体投资建设，往往会根据项目实施主体的要求，签订合同时在合同中直接约定土地出让价格，明显违反法律规定。
（2）违法减免土地出让金或先征后返土地出让金。有些地方为保证乡村振兴产业项目实施主体能够进行投资，其提供的优惠条件包括减免土地出让金或项目实施主体缴纳土地出让金再向其返还。但实际上，政府向项目实施主体承诺减免或返还土地出让金，既违反了拍卖出让土地使用权应当遵循的公平公开原则，也损害了国家利益，属于无效约定。
（3）非法低价出让国有土地使用权。我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律、法规，对出让国有土地使用权的批准权限、程序和要求等都作了明确具体的规定，但有些地方领导，在乡村振兴产业项目实施过程中，违反土地管理法规，滥用职权，非法低价出让国有土地使用权，侵犯国家对国有土地的使用管理制度，破坏了国有土地使用管理的正常活动，如果情节严重，还将被依法追究刑事责任。
3.乡村振兴产业项目合同签订不规范。项目合同作为项目实施的重要基础文件，既是明确政府与项目实施主体所享有的权利，同时也对其应承担的义务和责任进行约束。但在实践中，有些项目合同对政府的义务要求过多，但对项目实施主体的责任约定过于简单，很容易出现政府违约的情形，况且，对于合同中的关键条款，经常也是未作约定或只是简单几句带过，一旦项目实施出现问题，因合同没有就此做明确约定或解决方法，很容易引发纠纷、引起诉讼。
（三）乡村振兴产业项目落地实施过程中面临的法律风险
乡村振兴产业项目落地实施过程中，主要面临的法律风险包括：
1.不按合同约定履行义务。政府与项目实施主体签订合同后，双方依约按合同开始履行，共同推进项目落地实施。但在实践中，会因为一方或双方原因，造成合同无法正常履行，如政府承诺的优惠条件未能按期兑现，项目实施主体的投入资金未能到位或未能足额到位，项目手续未能正常办理导致项目建设延期，甚至出现因前期对项目实施主体未作详细的尽职调查，在项目实施过程中，项目实施主体出现资金链断裂、终止投资建设或其他导致合同无法继续履行的根本违约情形。
2.资金拨付使用风险。乡村振兴产业项目的实施，往往是政府与项目实施主体共同合作建设促进乡村振兴产业项目推进。政府的投资建设内容，包括乡村振兴产业项目所需设备采购、生产厂房及车间建设或政府对项目实施主体的扶持补贴等。虽然绝大部分政府采购项目或建设工程施工项目经过招投标程序确定中标人后，会与其签订合同，并在合同中明确约定款项支付节点，但在实践中，经常会遇到因中标人原因未能按期供货或完工的情况下，政府仍然会提前支付款项；或者是中标人已按合同约定履行义务后，因政府资金拨付审批流程缓慢、繁杂，造成资金无法按时拨付等情形，继而引发后续的矛盾纠纷。
3.政府行政干预频繁，影响项目实施主体正常生产、经营。有些政府为追求政绩、好大喜功，仅顾着眼前利益，违背生产建设规律，违反合同约定，盲目要求项目实施主体加快建设、投产运营，甚至在产业项目还未见到任何效益的情况下，不作市场调查、科研论证，即盲目扩大规模，加重项目实施主体的建设成本及经营负担，从而使项目实施主体不堪重负直至被拖垮，既造成乡村振兴产业项目无法正常实施，又造成政府与项目实施主体的大量投入或造成严重浪费，或长期烂尾闲置、无法收拾，也给当地的营商环境带来负面影响。
4.乡村振兴产业项目的收益风险。推进乡村振兴产业项目的发展，其最终目的是要农民获得可持续的、稳定的收益，确保不会出现大面积返贫情形。但在实践中，如果失去国家补贴资金或当地政府的持续资金的“输血式”投入，很多乡村振兴产业扶贫项目无法获得可持续的“造血式”发展。一旦乡村振兴产业项目发生停产、破产或其他无法正常生产经营的风险, 不仅会导致农民的收益无法得到保障，还会导致政府信用受损，农民不敢再轻易参与风险较大的产业或种养新品种,同时还会导致基层干部为避免项目失败后被问责而减少作为，反过来更加没有项目实施主体愿意参与项目实施，农民的收益也就无从得到保证，造成恶性循环。
（四）乡村振兴产业项目监管过程中面临的法律风险
1.乡村振兴产业项目的效益兑现。乡村振兴产业项目的实施，归根到底，其目的是要通过产业发展带动农民增收最终实现乡村繁荣。但在乡村振兴产业项目实施过程中，往往会出现项目实施主体拖欠农民劳动报酬、向农民高价出售原料、低价收购农产品、违反销售合同约定造成农产品滞销等侵害农民利益的情形。有的地方本身自然生态环境脆弱，但有的项目实施主体在生产经营过程中，却仍然违反有关环境保护的规定，造成土地或环境污染，进一步加剧当地生态环境的恶化，其所产生或带来的效益，远不及给当地造成的损害。
2.项目实施主体自身经营状况的变化。项目实施主体作为市场经济的商业主体，其目的始终是追求利润最大化。有的项目实施主体，利用乡村振兴产业项目的机会，在获得巨额的补助补贴或项目资金后，再以各种理由或借口，通过股权转让或质押、变更法定代表人、减少注册资本、项目转让、财产抵押融资等方式，逐渐从乡村振兴产业项目中抽身，最终只剩下一个空壳公司，造成乡村振兴产业项目面临严重的危机。甚至有的项目实施主体，长期高负债经营，其所得盈利无法偿还债务，根本无法再进行产能提升、扩大规模，最终因资不抵债而走向破产。
（五）乡村振兴产业项目实施面临的其他法律风险
1.民事责任风险。乡村振兴产业项目中的民事责任风险，主要是针对作为乡村振兴产业项目的实施主体来说，因作为项目实施主体一方签订项目合同及其他相关联合同，在项目实施过程中，或因主观原因不愿继续履行项目合同，或因客观原因造成未能按合同约定履行义务，最终造成项目无法正常运营，或者直接造成项目终止无法继续实施。此时，作为项目实施主体的企业，会要求政府或其职能部门赔偿或补偿由此造成的损失。同样，如果因企业未能按合同约定履行义务，造成损失或不再具备承担继续实施项目的能力时，则政府或其职能部门据此主张违约赔偿时，如果合同未约定违约责任或承担违约责任方式或计算违约金的方式不明确，很有可能造成损失无法得到赔偿。
2.行政责任风险。乡村振兴产业项目中的民事责任风险，主要是指项目实施过程中，政府或职能部门的工作人员存在违规插手工程项目、收受好处费，或弄虚作假、套取补贴资金，或敷衍了事、置国家资金使用安全不顾，或心中无民、漠视农民利益，或工作作风不扎实、形式主义和官僚主义突出，或挥霍浪费、吃拿卡要、优亲厚友、推诿扯皮、不作为、慢作为、乱作为等行为的，将由主管部门或监察机关依法给予处分。
3.刑事责任风险。乡村振兴产业项目中的刑事责任风险，主要是针对乡村振兴产业项目实施过程中的政府职能部门的广大领导干部而言。无论是之前的脱贫攻坚阶段，还是现在的乡村振兴阶段，广大干部队伍中涌现出无数的模范典型，但与此同时，也总有少数的领导干部，因为自身的原因触及法律的底线，不仅给国家、集体和农民造成重大的损失，也断送了自己的前途，最终被追究刑事责任、处以刑事处罚，其面临的刑事犯罪及处罚主要有：贪污类犯罪、受贿类犯罪、挪用公款类犯罪、渎职类犯罪等。
二、乡村振兴产业项目实施的法律风险防范建议
（一）选择乡村振兴产业项目，不能脱离当地实际，盲目追求高、大、快，造成项目落地实施后因“水土不服”而出现推倒重来的情形，而应结合当地的经济条件、自然地理环境、农民意愿、产业布局规划等，突出地方特色，坚持市场导向，选择覆盖人群广、辐射范围大、生产经营风险较小、能够形成品牌优势的有竞争力的项目，通过发展特色支柱产业，再不断延伸上下游产业链，形成完整的具有当地特色的产业链。
（二）选定乡村振兴产业项目实施主体，应对项目实施主体进行必要的尽职调查，可以委托律师事务所等第三方机构，通过查询裁判文书网、失信被执行人信息网等网站或软件，查询项目实施主体是否有未结的影响产业项目实施的重大涉诉案件、是否有被列为失信被执行人、股东是否有被限制高消费、是否有被处以行政处罚等资信风险，在此基础上，优先选择有较强资信实力、具备实施产业项目所需的生产经营经验以及销售渠道、团队管理专业规范的主体。
（三）产业项目落地实施过程中，在土地出让、政府招投标等方面严格依法依规履行程序、办理手续，制定政府权责清单，明确其应履行的职责，充分发挥县级以上人民政府的协调、服务、监管作用，而不是“既当裁判又当运动员”，频繁成为产业项目实施合同的当事人。重视并发挥第三方服务机构的作用，建立重大决策合法性审查机制，聘请律师、审计、会计、造价等人员，充分听取其意见，有效防范项目引入、投资、建设、运营等环节的决策、管理风险，推进依法行政、依法管理和法治政府建设。
（四）产业项目监管过程中，实时关注产业项目及项目实施主体的变化，应定期对各产业项目在土地使用、人员聘用等方面进行检查，确保项目实施主体不存在违规开发使用土地、改变项目内容、违法用工侵害员工利益、偷逃税款等行为，通过不断优化升级，保证产业项目具备较强竞争力，能够经受市场的考验，不断强化产业项目“自我造血”功能。
（五）政府及政府工作人员的法律风险防范。增强政府工作人员的岗位责任意识，严格把控项目申报、招投标资格审定、资金拨付、项目验收等环节的审批权限及流程，提高法治思维和依法行政能力，牢固树立权由法定、权依法使等基本法治理念，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，恪守合法行政、程序正当、高效便民、权责统一等依法行政基本要求。建立主体责任和监督责任追究机制，加强对乡村振兴领域所有公职人员的监督监察。同时，加大对乡村振兴领域渎职、失职类犯罪案件的查办结果及法制宣传，加强对运行权力的监督，加大打击力度，强化问责追究，对乡村振兴领域的失职、渎职行为绝不姑息，加大对办结案件的宣传力度，用身边的典型案例，不断给广大干部加强自我警示，牢固树立正确的权力观，慎用自己手中的权力，增强自律意识，筑牢思想防线，增强法治观念。
以上即为笔者对乡村振兴产业项目实施面临的常见法律风险及防范进行的总结，以期为乡村振兴产业项目实施提供法律服务保障时，提早进行风险防范，实现产业项目稳健、长期、可持续发展。