《人类遗传资源管理条例实施细则》简评

2023年6月1日，科技部正式颁布了《人类遗传资源管理条例实施细则》（简称“《人遗条例实施细则》”）。在2022年3月，科技部曾公布《人类遗传资源管理条例实施细则（征求意见稿）》（简称“《征求意见稿》”），向社会公开征求意见。由于人类遗传资源监管是生物医药的基础性监管文件，牵涉面广，业界的讨论相当热烈，征求意见历时一年有余。
《人遗条例实施细则》将于2023年7月1日起实施。《人遗条例实施细则》是对2019年颁布的《人类遗传资源管理条例》（简称“《人遗条例》”）的进一步细化和明确。与此前的《征求意见稿》相比，从体例上看，《人遗条例实施细则》仍保持了七个章节（分为总则、总体要求、调查与登记、行政许可与备案、监督检查、行政处罚和附则），条文从122个精简至78个；从实质内容来看，《人遗条例实施细则》删除《征求意见稿》中与2019年颁布的《人遗条例》相重复的规定，并对监管制度的内容和具体程序进行了进一步的调整。我们将结合《征求意见稿》《人遗条例》与即将施行的《人遗条例实施细则》一并为大家总结人遗监管的核心变化以及注意要点。
一、明晰“人类遗传资源信息”的概念
人类遗传资源包含人类遗传资源材料和人类遗传资源信息。对于人类遗传资源信息的范围，《人遗条例》界定为：“人类遗传资源信息”是指利用人类遗传资源材料产生的数据等信息资料。这一概念外延无限延展，字面上看任何基于含有人体基因组、基因等遗传物质的器官、组织、细胞等遗传材料所产生的信息资料均属于人类遗传资源信息，实践中常造成困扰。此后科技部也通过问答的形式对特定类型的数据是否属于人类遗传资源信息进行了澄清。
《人遗条例实施细则》从正反两方面列举了“人类遗传资源信息”的所指：人类遗传资源信息包括利用人类遗传资源材料产生的人类基因、基因组数据等信息资料，但不包括临床数据、影像数据、蛋白质数据和代谢数据。即是否属于人类资源信息，判断的核心基于该信息是否与基因、基因组数据相关。这回应了生物医药行业经常遇到的与人类遗传资源材料相关，但又不包含人类的基因或基因组数据的信息如何定性的问题。
二、外方单位的认定标准
关于“外方单位”的认定标准，《人遗条例实施细则》沿袭了《征求意见稿》从股比、决策和控制权的角度进行认定的方向。《人遗条例实施细则》明确规定外方单位包括下列情形：
（1）境外组织、个人持有或者间接持有机构50%以上的股份、股权、表决权、财产份额或者其他类似权益；
（2）境外组织、个人持有或者间接持有机构的股份、股权、表决权、财产份额或者其他类似权益不足50%，但其所享有的表决权或者其他权益足以对机构的决策、管理等行为进行支配或者施加重大影响；
（3）境外组织、个人通过投资关系、协议或者其他安排，足以对机构的决策、管理等行为进行支配或者施加重大影响；
（4）法律、行政法规、规章规定的其他情形。
第一项情形最为明确，即外资权益比例需达到50%以上，从字面进行反面推理，外资直接或间接股比低于50%的企业，如无其他三种认定为外方单位的情形，则不属于外方单位。
第二项情形仍然针对持有权益的情况，从“控制”的角度进行实质认定，即尽管境外组织、个人的权益比例不足50%，但对企业的决策、管理可以施加重大影响的情况下，认定为外方单位。针对外资股东合计股比不过半，但作为投资人享有一些经营事项的一票否决权的场合，是否认定为具有控制力，有待进一步澄清。
第三项情形下，虽然没有权益关系，但境外组织、个人存在通过投资关系、协议或者其他安排对其他企业进行支配或者施加重大影响的情形，常见的如通过协议控制内资企业的架构（VIE架构）。
第四项情形是兜底规定，此前在《征求意见稿》的表述为“科技部认定的其他情形”，现在调整为“法律、行政法规、规章规定的其他情形”，调整后的规定更为严谨，强调应通过规则来认定和普遍适用，而非个案认定。
《人遗条例实施细则》新增“设在港澳的内资实控机构视为中方单位”，但并未对“内资实控机构”的内涵进行展开。理解至少包括境内内资机构在港澳设立的子公司。但现实中显然还存在更复杂的情形，比如常见的红筹架构中，中国籍自然人通过开曼公司持有的全资的香港公司是否落入这一规定待进一步明确。
关于外方单位的范围，我们认为有两种情况值得进一步研究：
第一，港澳永久居民在内地控股的主体是否一概作为外方单位对待？我们注意到此前有媒体报道，香港的大学和科研机构在内地设立的分校、医院或分支机构如符合特定条件，可作为试点单位，独立申请人类遗传资源出境到香港，无需按照过境、出口来对待。目前报道提及的政策仅限于试点项目，而非普遍适用。
第二，持有《外国人永久居留证》（即“中国绿卡”）的外国公民是否可在人类遗传资源监管上享受与中国公民相同的待遇？2012年9月，中共中央组织部、人力资源社会保障部、公安部等25部门下发《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，明确持有中国《外国人永久居留证》的外籍人士，除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务。实践中存在大量华人科学家回国在生命科学领域创业，因华人科学家的国籍，其创办的企业作为外方单位受到限制。若能将其中持有中国绿卡的华人科学家按照中国公民对待，其创办的企业在人类遗传资源监管上认定为中方单位，有望大大降低该类企业的合规成本，激发生命科学领域的华人科学家回国兴业的热情。
三、安全审查制度落地
《人遗条例》第二十八条规定，将人类遗传资源信息向外国组织、个人及其设立或者实际控制的机构提供或者开放使用，可能影响我国公众健康、国家安全和社会公共利益的，应当通过国务院科学技术行政部门组织的安全审查。
此前的《征求意见稿》明确了需要进行安全审查的情形，此次的《人遗条例实施细则》沿用了安全审查的适用范围，明确对外提供或开放使用以下信息需要进行安全审查：
（1）重要遗传家系的人类遗传资源信息；
（2）特定地区的人类遗传资源信息；
（3）人数大于500例的外显子组测序、基因组测序信息资源；
（4）可能影响我国公众健康、国家安全和社会公共利益的其他情形。
针对“重要遗传家系”的范畴，《征求意见稿》明确重要遗传家系指“患有遗传性疾病或具有遗传性特殊体质或生理特征的有血缘关系的群体，患病家系或具有遗传性特殊体质或生理特征成员涉及三代以上（含三代）。高血压、糖尿病等常见多基因疾病的人类遗传资源采集不在此列”。《人遗条例实施细则》进一步去掉“多基因疾病”这一限定，排除项从“高血压、糖尿病等常见多基因疾病”修改为“高血压、糖尿病、红绿色盲、血友病等常见疾病”；
此外，《人遗条例实施细则》对安全审查制度进行了完善，明确将建立公开统一安全审查工作信息系统平台、制定安全审查规则、建立专家库。在安全审查时，科技部按照随机抽取方式从专家库中选取评审专家，对应当进行安全审查的人类遗传资源信息对外提供或者开放使用事项进行安全评估，专家的安全评估意见作为作出安全审查决定的参考依据。
四、简政放权
1.审批事项的减少
就为获得相关药品和医疗器械在我国上市许可的临床试验，如该等在“临床机构”开展的国际合作临床试验不涉及人类遗传资源材料出境，《人遗条例》已豁免其获取国际合作审批的要求，《人遗条例实施细则》将“临床机构”扩大到“临床医疗卫生机构”，后者包括了在我国相关部门备案，依法开展临床试验的医疗机构、疾病预防控制机构等。
《人遗条例》规定，采集我国重要遗传家系、特定地区人类遗传资源或者采集国务院科学技术行政部门规定种类、数量的人类遗传资源的，需要获得审批。《中国人类遗传资源采集审批行政许可事项服务指南》明确，“规定数量是指累积500人以上”，即用于大规模人群研究且针对500人以上的采集活动需进行审批。《人遗条例实施细则》将规定数量提至3,000例，并进一步明确“为取得相关药品和医疗器械在我国上市许可的临床试验涉及的人类遗传资源采集活动”无需申请人类遗传资源采集行政许可。因此，对于为在我国获得药械上市许可且已获得临床试验批件的临床试验活动，即使其采集人数超过了3,000例也可免于采集审批。但是，还需考虑采集的人类遗传资源是否涉及我国重要遗传家系和特定地区人类遗传资源，如落入这两项标准，仍需要申请采集审批。
此外，《人遗条例实施细则》还明确，如保藏活动同时涉及采集活动的，则仅需申请保藏行政许可，无需另行申请采集行政许可。《人遗条例实施细则》吸纳了此前《中国人类遗传资源保藏审批行政许可事项服务指南》的规定，明确区分了保藏与临时存储的区别，将以教学为目的、在实验室检测后按照法律法规要求或者临床研究方案约定的临时存储行为排除在需要申请保藏许可的门类之外。
2.监管权力下放
《征求意见稿》列举科技部可以在其法定职权范围内委托省、自治区、直辖市科技厅（委、局）、新疆生产建设兵团科技局（省一级的科技主管部门）实施行政处罚、开展人类遗传资源调查及违法案件调查等。省一级的科技主管部门在委托范围内，可以科技部名义实施行政处罚，但不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚。《人遗条例实施细则》则进一步下放，科技部可根据需要依法委托相关组织，开展人类遗传资源行政许可申请材料的形式审查、技术评审，以及人类遗传资源备案、事先报告、监督检查、行政处罚等工作。从表述上看科技部可以委托处罚的主体范围有所扩大，不再局限于前述省一级的科技主管部门，而是只要符合《行政处罚法》对受委托组织的要求即可。
在行政处罚方面，《人遗条例实施细则》主要就行政处罚的听证制度、审查和决定、执行等作出了规定。与《征求意见稿》采取相对严格的监管口径和细致的行政处罚程序设置不同，《人遗条例实施细则》采用了较为宽泛的规范路径，删除了《征求意见稿》中关于处罚案件管辖（包括移送管辖、指定管辖、行刑衔接、管辖权的转移等）、立案程序（包括期改正期限变更及复查、执法人员的回避、调查取证程序、证据收集方式及勘验检查程序等）及听证程序（包括当事人查阅证据、听证组织、委托听证、当事人在听证中的权利义务、听证程序、听证笔录等）的详细规定，着重就陈述、申辩和听证期限、听证范围、法制审核制度和违法所得计算等进行了更新。
在行政处罚的权力设置上，《人遗条例实施细则》也有的放矢地进行了权力下放。比如，作出的行政处罚决定仅涉及警告的，不再需要进行法制审核；行政处罚经延期仍不能决定的，经本机关负责人集体讨论决定是否继续延期，不再需要经科技部批准。总体而言，《人遗条例实施细则》坚持了“该管的坚决关住、该放的切实放开”这一总体思路，在条款的设置上抓大放小，更好地与《人遗条例》及《行政处罚法》的新修订要求相衔接。
五、 监管制度的调整
1.国际合作项目中的重大变更的申请许可
《人遗条例》规定在国际合作科学研究活动的合作方、研究目的、研究内容、合作期限等重大事项发生变更时，应当办理变更审批手续。在实践中，因为难以把握“重大事项”的尺寸，企业难免会因较小的变化（例如项目背景内容的非实质变化）而提交变更审批，不仅会耽误项目进度加大合规成本，也给监管部门带来额外的审核压力。为此《人遗条例实施细则》明确列举了需要进行申请变更许可的情形，包括：
研究目的、研究内容发生变更；
研究方案涉及的人类遗传资源种类、数量、用途发生变更；或者
申办方、组长单位、合同研究组织、第三方实验室等其他重大事项发生变更的。
此外，出现下列情形的，则不需要提出变更申请，但应当向科技部提交事项变更的书面说明及相应材料：
研究内容或者研究方案不变，仅涉及总量累计不超过获批数量10%变更的；
合作单位以外（申办方、组长单位、合同研究组织、第三方实验室之外）的参与单位发生变更的；
合作方的法人单位名称变更的；
研究内容或者研究方案发生变更，但不涉及人遗资源种类、数量、用途的变化或者变更后内容不超出已批准范围的。
2.外方单位的伦理审查
《人遗条例》第二十二条规定，利用我国人类遗传资源开展国际合作科学研究的，中外双方均需要通过各自所在国（地区）的伦理审查。《征求意见稿》第四十条对符合一定条件下的国际合作项目的外方单位的伦理审查进行了豁免，包括：（1）所有许可、备案项目合作研究内容均在我国境内完成；（2）合作内容符合伦理原则，不涉及重大伦理问题；（3）豁免外方伦理审查对受试者的无风险或风险很小。但《人遗条例实施细则》并未延续这些标准，而是作了模糊化处理，删减了前述前提条件，修改为“外方单位确无法提供所在国（地区）伦理审查证明材料的，可以提交外方单位认可中方单位伦理审查意见的证明材料”，理解这在一定程度上放宽了适用要求，但适用前提如何，认可中方单位伦理审查意见的证明材料的具体形式是什么，仍待监管部门对此进一步说明。
3.国际合作项目报告需体现外方参与研究的情况
《人遗条例》规定了国际合作项目结束后6个月内，合作双方应当向科技部提交合作研究情况报告。《人遗条例实施细则》第三十五条对合作研究情况报告的内容进行了细化，并明确规定，除应当载明中方单位及其研究人员全过程、实质性参与研究情况外，报告还应当包括外方单位参与研究情况。不再如《征求意见稿》所强调的，报告的重点“是中方单位全过程、实质性参与情况”。
4.程序性事项的细化
在行政许可、备案与事先报告流程方面，与此前的《征求意见稿》相比，《人遗条例实施细则》相对更加宽松，包括删除了国际合作中重大变更申请应在变更实施前1个月进行申报的要求，减轻了申请流程的压力。此外，《人遗条例实施细则》删除了《征求意见稿》中明确的科技部有权决定是否同意申请人请求撤回已生效行政许可的内容，保留了申请人自行撤回的权利空间。
5.违法所得的计算细化
此外，《人遗条例实施细则》对《人遗条例》中的违法所得的计算方式进行了细化。与《征求意见稿》相比，《人遗条例实施细则》优先以实施违法行为所获得的全部收入扣除适当的合理支出计算违法所得，难以计算的，才以违法行为涉及的人类遗传资源价值计算或者为人类遗传资源投入的资金数额作为违法所得。由于人遗资源多用于企业前期研发工作，投入较大但收入相对较低，加之人遗资源价值的不确定性，《人遗条例实施细则》的计算路径可能更具有可操作性和合理性。
六、小结
国务院于2019年发布的《人遗条例》奠定了人类遗传资源的采集、保藏、利用、对外提供等活动的基础监管框架，2021年实施的《生物安全法》将人类遗传资源保护上升至国家法律层面。最新颁布的《人遗条例实施细则》立足于《生物安全法》《人遗条例》的基础规则设定，总结了《人遗条例》实施四年以来的经验，澄清了业界关心的诸多问题，有助于促进生物医学行业的合规发展。从长期来看，如何在维护国家生物安全和保持生命科学行业创新活力之间寻找平衡点，仍始终是未来人类遗传资源监管规则设定和执法的难点。
实习生赵春玉对本文亦有贡献。