强制显示用户IP属地信息的法律风险及合规指引

自今年4月份开始，不少互联网大厂，诸如微信、微博、今日头条、抖音等平台陆续推出公开显示用户IP属地功能。
2022年8月1日，《互联网用户账号信息管理规定》（以下简称“账号管理规定”）正式生效，更是明确规定“互联网信息服务提供者应当在互联网用户账号信息页面展示合理范围内的互联网用户账号的互联网协议（IP）地址归属地信息，便于公众为公共利益实施监督”。
而伴随这一政策落地推广而来的，是关于“强制用户显示IP属地”这一政策合法性的持续热烈讨论，其中支持者多主张“网络并非法外之地”，实施这一政策能够有效提高造谣成本，使网民更加谨言慎行，有利于打击网络“色、丑、怪、假、俗、赌”等违法违规乱象；而反对者则更多集中在质疑这一规定涉嫌侵犯个人隐私，并有违个人信息保护原则，一时间争议不止，正误难断。
在这一背景下，不少互联网企业对于自身是否应当遵从相关规定对用户IP属地进行强制显示，以及该如何实际执行该规定仍存有疑问，因而尚未采取举措并保持着观望态度。基于此，本文将围绕“强制显示用户IP属地”政策的合法性、政策的适格主体，以及如何落实这一政策几点展开讨论，以供有关企业参考。
一、强制显示用户IP属地是否侵犯个人信息权益
关于强制显示用户IP属地，最核心的问题在于，这一要求是否因涉及侵害个人信息权益而违法。这一疑问主要来自于，个人信息权益保护应适用我国于2021年11月1日起正式施行的《个人信息保护法》（以下简称“个保法”），作为经全国人大常委会审议通过的狭义上的“法律”，其法律效力高于作为部门规章的《账号管理规定》。因此，如根据《个保法》，强制显示用户IP属地构成对个人信息权益侵害的，即便这一政策为下位法所要求，其仍因违反上位法的强制性规定，而不具有合法性和可操作性。
而适用《个保法》的前提在于判断用户IP属地是否属于个人信息，即只有在确定用户IP属地信息为个人信息的情况下，针对此类信息的处理活动才需要受到《个保法》约束。
（一）何为用户IP属地？
1.IP地址与IP属地
关于IP属地，其全称为“互联网协议（IP）地址归属地”，其中IP地址（即“互联网协议地址”）是指根据IP协议所提供的统一格式，给互联网上每一个网络和主机分配的一个逻辑地址，其形式体现为一串32位的二进制数，例如01100100.00000100.00000101.00000110，实践中也通常用“点分十进制”（a.b.c.d的形式）予以表示，即上述地址也可以表示为100.4.5.6。
因设定IP地址的根本目的在于连接计算机网络上的各网络设备和系统，使其相互之间能够实现互动通信，为保证各项通信能够准确、高效进行，IP地址的重要属性是其唯一性，即接入互联网的每台计算机或网络设备都具有唯一的IP地址。因而常有人将IP地址比作家庭住址，各网络设备间的连接通信为写信，只有在家庭地址确定且唯一的情况下，方能保证向特定对象投递信件的准确性。
由于IP地址的唯一性，能够指向个人使用的特定网络设备或系统，通过完整的IP地址可以用于单独或与其他信息结合以准确识别到特定自然人，IP地址被《信息安全技术个人信息安全规范》（以下简称“个人信息安全规范”）认定为个人信息，属于个人网络身份标识信息。
而与IP地址不同，IP属地是指拥有各特定IP地址的机构或组织的所属地。由于个人用户的IP地址通常都是通过电信运营商分配而获取，IP属地实际上反映的是此类运营商所处的地理位置，例如其所处的国家、地区或行政区划等（目前一般最低显示至省（区、市）一级别）。
由于同一运营商负责管理的互联网设备总量庞大，可分配的IP地址数量繁多，同一IP属地指向的用户群体更是多达千万级别，因此实践中普遍认为IP属地无法用于识别特定自然人，因而不属于个人信息。
2.精准定位信息
此外，与上述两概念相似且容易造成混淆的还有“精准定位信息”的概念。
但与IP地址和IP属地分别为网络地址及运营商地理位置不同，精准定位信息指向的是个人地理位置，通常以经纬度坐标表示，视目前不同的定位方式及定位设备，精准定位信息的精度甚至可达厘米量级。
正因为精准定位信息的精确性极高，且通过个人准确的地理位置能够直接定位到特定自然人，一旦遭到泄露、非法提供或滥用后将可能给个人的人身及财产安全造成严重后果，因而“精准定位信息”作为个人位置信息，属于个人敏感信息，其在重要性程度、受保护力度及保护措施的要求上都远高于IP地址和IP属地，例如法律要求在收集、对外传输及向第三方提供个人精准定位信息等数据处理环节中应取得个人的单独同意。
（二）是否侵害个人信息权益或隐私
基于上文的讨论可知，因IP属地不属于个人信息，不适用《个保法》相关规定，进而强制显示用户IP属地不会构成对个人信息权益的侵害。
而另一方面，根据《民法典》的定义，“隐私”是指“自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。”，包括私生活的安宁和私生活秘密两个方面，隐私的特性主要在于其“隐秘性”和“不为大多数人所知”，因IP属地指向给用户分配IP地址的运营商的地理位置，其和个人的直接联系有限，且不存在隐秘性等特性，因此不属于隐私，公开显示用户IP属地也不存在侵害个人隐私一说。
二、“强制显示用户IP属地”的适格主体
在确定了“强制显示用户IP属地”政策具有合法性的前提下，下一个需要解决的问题便在于谁应当履行这一义务。
（一）何为“互联网信息服务提供者”
关于履行强制用户显示IP属地义务的适格主体，根据《账号管理规定》规定，应为“互联网信息服务提供者”，而互联网信息服务提供者是指向用户提供互联网信息发布和应用平台服务的主体。
就提供者的服务内容而言，《账号管理规定》没有限定范围，而是采取了非穷尽列举，包括但不限于提供互联网新闻信息服务、网络出版服务、搜索引擎、即时通讯、交互式信息服务、网络直播、应用软件下载等，因此凡是提供上述互联网服务或类似内容的主体，都属于互联网信息服务提供者。
此外，值得注意的是，《账号管理规定》并未明确限制互联网信息服务提供者需为公司、企业或自然人等法律主体，且就目前实践中操作来看，政策的实施执行主体多是可作单独区分的应用或平台。因而，凡是提供相关互联网信息服务，且能够对其服务对象具有管理能力的主体，都可以被视为互联网信息服务提供者，是为强制显示用户IP属地的适格主体。
（二）网络游戏公司是否属于适格主体
那么针对游戏行业而言，网络游戏公司是否属于这一义务的适格主体？这一问题的实质在于判断，网络游戏公司是否属于互联网信息服务提供者。
根据《网络出版服务管理规定》第二条，“网络出版服务，是指通过信息网络向公众提供网络出版物”，其中网络出版物包括网络游戏。
基于此，如特定网络游戏公司存在公开发行和运营网络游戏的行为，其理应属于向用户提供网络出版服务的主体，构成“互联网信息服务提供者”，进而应受到《账号管理规定》的约束。
实际上，目前已有《世界弹射物语》和《奥比岛：梦想国度》等手游陆续发布公告，明确表示将在更新后的游戏版本内，在玩家个人资料页面对玩家的IP属地信息进行显示，且该功能无法关闭及修改。根据目前公开查询的情况，上述游戏内确已上线相关功能。
同时，不少游戏运营公司也已陆续接到合作渠道的书面通知，要求公司对所运营游戏的相关功能页面进行自查，并配合增设“强制显示用户IP属地”功能，包括但不限于在游戏角色个人主页、游戏社交圈个人主页，及发帖回帖页面等。因此，这一要求可能会在不久的将来在行业内广泛推行。
三、游戏公司应如何实现“强制显示用户IP属地”
（一）显示IP属地信息的页面
关于在何处显示IP属地信息，需要从显示这一信息的目的出发，即主要在于“便于公众为公共利益实施监督”，当前网络乱象频发，网络暴力层出不穷，社交媒体平台上随意发言给个人、团体及国家带来的严重不良影响是推行这一政策的首要出发点。
基于这一要求，显示IP属地的页面不应过于隐蔽，且可以侧重在用户公开发文、评论、留言等页面进行显示。
就手游而言，用户进行社交互动的场所主要包括世界频道、留言板、私聊窗口等，其中世界频道往往会滚动播放同一服务器内玩家的留言、评论，常被玩家用来公开喊话，其公开化程度最高，也更容易发生矛盾冲突并威胁公共利益，因此建议可以于世界频道内各玩家名称信息后显示其IP属地信息，以实现公众监督；而另一方面，留言板和私聊窗口相较于世界频道，其内容信息在同一时间段内可见用户相对较少，影响也更为有限，公司可从技术难度及投入成本角度考虑是否对用户IP属地信息加以体现。此外，建议公司还可于用户个人信息页面对IP属地予以体现，即无论用户于何一页面留言、评论，均可以通过点击用户的头像，进入其个人页面，最终查看到用户的IP属地信息，以保障这一信息的公开可获得性。
（二）显示的属地范围应合理
关于显示的IP属地信息范围，公司或有关主体应注意其合理性，即不应过于粗略，亦不宜太过详细。这一要求从《互联网用户账号名称信息管理规定》征求意见稿中明确要求“境内互联网用户账号 IP 地址属地信息需标注到省（区、市），境外账号 IP 地址属地信息需标注到国家（地区）”，到生效文件删去了对于属地信息范围的明确限制，代而用“展示合理范围”进行表示的变化中可见一斑。
因此，为平衡IP属地背后可能牵涉的个人与公共利益，应注意显示范围莫超过必要限度，取目前各平台通用的做法，如是我国境内则显示到省级即可，如涉及境外，则应显示至所处国别或地区。
（三）应配套设置惩罚措施
此外，随着强制显示IP属地政策的推行，非法IP代理业务也被同步催热，不少人为逃避公开IP属地而购买代理服务以对IP属地信息进行变更。因此，为敦促用户配合履行公开IP属地的义务，防止擅自修改IP属地等违规行为的出现，公司还应制定配套惩罚措施，例如对违规用户采取包括但不限于警示提醒、限期改正、限制账号功能、暂停使用、关闭账号、禁止重新注册等措施，并注意保存有关记录，以及及时向网信等有关主管部门报告相关情况，以有效落实公开显示用户IP属地这一政策。