争议解决！特许经营权PPP有争议，怎么办？

特许经营是PPP所包含的一种模式，但并非所有的PPP项目都适合采用特许经营权方式。统一立法的缺失以及相关各部门规定的不一，成为了困扰PPP实践的一个重要因素。本文分析了特许经营PPP协议的法律属性及争议处理的法律适用问题。
关于PPP 项目的公私法律属性的界定，直接决定着PPP项目争议的解决方式。是民还是行？或者两者皆有？
从本质上决定着社会资本和政府之间签的特许经营合同是平等主体之间的民商合同或是凸显管理特色的行政合同，如果是后者，则意味社会投资者与政府法律地位的不平等，只能通过复议或行政诉讼解决争议。
《行政诉讼法》（2015年5月1日实施）第十二条规定，行政机关解除政府特许经营协议的，公民、法人或者其他组织应当提起行政诉讼。最高人民法院关于适用 《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（2015年5月1日实施）则明确将特许经营许可协议认定为行政协议，该解释第十四条和第十五条规定了人民法院可以针对行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法进行审查，并对诉讼管辖、法律适用、判决形式、赔偿、补偿等进行了明确。
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（2014年11月29日施行）规定，在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。同时，“社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》规定，项目实施机构和中标、成交社会资本在PPP项目合同履行中发生争议且无法协商一致的，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》则规定，特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。根据上述规定，不难发现财政部和发改委都倾向于将特许经营权PPP确定为民事合同，除了直接针对行政主体的监督处理等具体行政行为可以提起行政复议或行政诉讼外，都应纳入民事争议的范畴。

实践中，2016年7月18日，吉林省白山市中级人民法院作出行政判决，确认白山市住房和城乡建设局2013年2月6日将东、西平台区域供热特许经营权许可给白山华生热力有限公司的行政行为违法。考虑到华生公司已经在争议区域投资建设了供热基础设施，并于2015年对东平台区域实施供热，如撤销该行政许可，将影响争议区域居民的冬季采暖，对公共利益造成重大损害。故确认被诉行政行为违法，但保留其许可效力。判决强调白山市住建局应采取相应的措施对原告白山市华信公司的损失予以补救（华信公司于2012年经白山市发展和改革委员会、白山市环境保护局、白山市规划局等部门的批准，进行了部分集中供热工程建设，取得了集中供热工程一次网建设用地规划许可证）。
引发该案的是白山市住房和城乡建设局的行政许可（授予特许经营权）行为，无论是《行政诉讼法》及其司法解释或是财政部、六部委的相关规定，该争议都应当通过行政诉讼程序解决，而判决结果不仅采用了行政诉讼特有的确认违法判决形式，还要求被告采取补救措施弥补原告的损失。