行政协议公定力及边界问题探讨

一、行政协议的概念与特征
行政协议，又称行政合同，其概念在《行政协议规定》第一条给出了定义：是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。
行政协议具有如下特征：
行政协议的一方当事人必定是行政机关。行政协议是为实现行政权利目标产生的，其中一方当事人必然具有行政管理职权或者法律法规授权的组织。行政机关具有两种身份属性，即行政主体和民事主体。
行政协议的目的是实现公共利益。是为实现行政管理目标，为执行公务或公共利益而形成的。
行政主体在行政协议中拥有行政优益权。行政主体拥有单方变更和解除合同的权利，是行政协议“行政性”的表现，反应了行政协议中行政主体与相对方在法律地位上的不平等性。
法定性是行政协议的前提与保障。行政协议的法定性是指行政协议的订立、履行、变更、解除都要按照法律规范进行，不得违反法律的规定。行政机关是行政协议的主导方，应当严格按照法律依据、法定职责和法定程序作出相应行政活动，不得超越职权和滥用职权。
二、行政协议公定力与行政行为公定力
上文我们已经知晓行政协议概念和体征。
进一步，我们需要明确行政协议与行政行为的关系。我们了解《行政法》中具体行政行为的概念，结合法理，行政协议并不是严格意义上的行政行为。行政行为一般只有单方性，而行政协议是双方行为。行政协议被纳入行政诉讼受案范围后，默示已归入广义的行政行为。其具有与一般行政行为不同的特性，是一种特殊的行政行为。行政协议的两面性，既有作为行政管理方式的“行政性”的一面，又有作为公私合意产物“合同性”的一面。行政协议的效力，是指法律赋予依法成立的行政协议具有约束协议当事人以及第三人的强制效力。
（一）行政行为公定力
具体行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力四个方面。
公定力是指具体行政行为具有得到所有机关、组织或个人尊重的一种法律效力。它并不是对行政主体和行政相对人双方而言的一种法律效力，而是对行政主体以外的任何机关、组织和个人而言 。
是否所有的具体行政行为都具有公定力，在理论上存在争议。行政行为公定力有两种学说：一种是“有限公定力说”，一种是“完全公定力说”。有限公定力说认为，一般情况下我们认为其具有公定力，但有重大且明显瑕疵的无效行政行为除外。完全公定力说认为，无论存在什么样的瑕疵，在其依法被消灭前都具有公定力。完全公定力说极大强调了公共利益，不允许相对人、国家机关或社会组织任意否定。笔者倾向于第一种学说，基于合法行政这一出发点，当存在重大明显瑕疵的无效情形时，应否定其公定力，有利于促进行政机关依法行政、合理行政。
（二）行政协议公定力
行政协议在实务中呈多样化，《行政诉讼法》中目前列举四类争议类型，实务中仍存在其他未列举的协议类型，对行政协议的分类急需给与官方界定，以便完善权利救济。
行政协议的类型，从我国行政法学界研究的广义范畴来看，大致可以分三类：一是地方政府及政府部门之间签订的协议；二是行政机关与公民、法人和其他组织签订的能代替行政机关的行政行为从而影响行政法上权利义务的协议；三是，政府及其有关行政机关作为公共财产的管理者与公民、法人和其他组织就公共财产的使用权等签订的协议。
根据我国行政法律法规和司法实践，行政协议一般包括一下类型：1国有土地出让合同；2土地房屋征收征用补偿合同；3政府特许经营合同；4农村土地承包经营合同；5国有资产承包经营、出售、租赁合同；6教育行政合同；7特定范围政府采购合同；8其他行政合同。
如果行政协议是行政行为的转化形式，则该行政协议具有行政行为所具有的公定力、确定力、拘束力和执行力。通过行政协议与行政行为的联系以及对比、分离。笔者认为行政行为的公定力是“严格公定力”，而行政协议由于自身特性，行政协议公定力应为“一般公定力”。界定“严格”与“一般”的出发点是依据行政行为与行政协议的特征及原则。行政行为是行政机关运用公权力的强制手段作出，行政协议是行政机关灵活采用的柔和执法方式，都是为了实现行政管理的目的，提高行政管理的效率。行政行为的强制手段对应其“严格公定力”，行政协议柔和灵活对应其“一般公定力”，灵活的尺度使得行政协议在订立时自由度更大，若对其公定力遵循严格公定力来讲，行政相对人的权益难以得到保障，虽然法律赋予其复议及诉讼的权利，笔者认为行政协议公定力应综合考虑其合法性，依法约束行政机关优益权的行使。
三、行政协议公定力界限
行政协议公定力不能突破合法性界限。以《房屋拆迁安置补偿协议》为例，拆迁人与被拆迁人签订《房屋拆迁安置补偿协议》，实务中被拆迁人往往认为只要签订协议，自己的利益就能得到保证。最高院行政协议指导案例中已有明确观点，行政机关应严格行政行为程序规范，加强行政行为的监督和审查，避免重大明显违法情形的出现，节约行政资源，维护社会公共利益。行政协议的约定条款明显违法应视为该约定没有依据，突破合法性的行政协议应确认其无效。
行政协议公定力不能突破其自由裁量范围。法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件、有效的行政协议约定，都是审查行政协议行为是否合法的依据，违反法律法规规范的行政协议行为，属于违法行政行为。行政机关签订行政协议，行使职权，只能限定于其自由裁量权的范围内，在法律法规及协议约定均未作出规定的情况下，参照使用民事法律规范中关于民事合同的相关规定，行政机关可以在其职权范围内自由裁量，订立行政协议。虽然行政协议案件可以意思自治，值得注意的是，在遵循合法性原则的前提下同样仅应当适用于自由裁量范围，不能简单适用意思自治超越法律法规的规定或授权。
行政协议公定力仅为推定公定力。行政行为的公定力并没有一个特定的法律规范加以确定，行政协议公定力同样没有法律规范予以规定。如存在可撤销或无效情形的，其公定力势必面临极大考验。实践中，对行政协议的撤销或者确认无效的诉讼，人民法院围绕诉讼请求进行审查及处理，但人民法院超出诉讼请求进行主动审查及处理的，可能并不违反法律规定。就传统行政诉讼而言，就相对人提起的诉讼请求不能成立，而被诉行政行为确依法不应存在或属无效情形的，人民法院可以比较诉讼请求所要求认定行政行为的违法程度与行政行为客观违法程度之后，根据相应情况作出处理。
综上，行政协议作为广义的行政行为，非严格行政行为，公定力判定标准不应严于或高于狭义行政行为，行政协议合意性、双向性具有民事法律特征，笔者认为在审判实践中仅以行政协议公定力为依据缺乏严格审慎之态度，应结合事实和证据衡平判断方能凸显司法公正。
参考文献：
《宏观公法学导论》姜明安
《行政法律基础理论与实务》戴永志
《行政诉讼法》何海波
《行政法与行政诉讼法》姜明安