律师解读民用航天发射许可制度

随着民用、商业航天领域的开放，民营和社会资本开始进入民用航天领域，实施科学探索、服务商业应用场景成为新的产业和行业发展热点。受国外的SpaceX 、蓝色起源这类商业航天公司的鼓舞，国内卫星研制、火箭及助推器制造、火箭燃料、测运控服务、通信载荷研究等领域也涌现出许多新兴的高科技企业，比如九天微星、中科天塔、零壹空间、微纳星空、蓝箭航天等。
发射作为商业航天的关键环节，无论是选择传统的长征系列运载火箭，还是新兴的民用运载火箭，发射项目主体都需要按照现行的航天器发射制度进行发射，而且必须取得民用航天发射项目许可证。因此，本文将就民用航天发射项目许可证的申请、办理和管理等相关问题结合《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》的相关规定予以解读。
一、民用航天发射项目许可适用的事项范围
1、许可针对的发射类型：
主要适用于民用卫星等航天器的发射，即民用卫星等航天器通过运载火箭被发射送入外层空间，所谓民用就是指即非军事用途领域。
2、适用的主体：
发射的主体即许可的申请主体须是中华人民共和国的自然人、法人或者其他组织。有关卫星等航天器发射主体即申请人的界定主要依靠总承包方和产权人两个身份进行认定。所谓的产权所有，可以是在发射前对拟发射的卫星等航天器具有所有权，或者是通过在轨交付方式对卫星等航天器取得所有权。
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按照规定发射项目许可证的申请人原则上是项目总承包人，这是因为项目的总承包人承担了卫星总体的研制，能够为卫星出厂后、运载火箭搭载发射前的星地、星箭对接提供技术联调等支持工作，包括卫星等航天器发射入轨后的测运控技术协助工作。因此会被优先作为发射许可的申请人。但除此之外，也存在卫星等航天器属于发射主体自研自用目的而研制生产的情况，那么自然就不存在由项目总承包人的申请许可证的情形，理所当然的是由自主研制航天器的主体作为发射许可证的申请人。
由于存在卫星等航天器研制人向项目委托方以发射后的状态交付航天器的情形，就涉及到在轨交付这一概念。一般的实体产品交付可以是合同双方现场的交付，因此，卫星等航天器也可以通过出厂验收后进行实物交付，但考虑到航天器还需要发射，因此搭载运载火箭的技术对接、入轨后的运营测控都需要航天器研制人的参与和技术支持，那么很多时候，研制人和委托方会将卫星等航天器的交付延后到卫星入轨并正常运行后。“在轨交付”这一航天领域的专业术语，就是指通过运载火箭将卫星送入预定的外层空间轨道，实现星箭分离后卫星等航天器在预定轨道启用，与地面无线电基站建立联系并实现在轨飞行、运行，届时满足一定的正常在轨运行天数，从而以指示交付或者移交卫星测运控控制权的方式完成航天器的交付。
通常，合同双方约定由项目总承包人（一般是研制人）最终交付正常运行的卫星等航天器为最终目的的，都会选择在轨交付。但是卫星被送入预定轨道后，都要有一段在轨交付期间，来保障卫星等航天器能够顺利的实现在轨运行、与地面无线电台实现互联互通。这个期间基本上不超过90天，也叫做在轨交付的验收期间，期间内航天器若被所有权人验收接收，即完成了在轨交付。
二、发射许可的内容和使用期限
1、许可证主要包括下列内容： 申请人及法定代表人、注册地址（申请人住址）、项目主要内容、预定发射时间、许可证有效期、发证机关和发证时间。
2、许可证仅限于批准的项目使用，该项目结束后，许可证自动失效，具体的有效期以国防科工局颁发的民用航天发射项目许可证里的内容为准。
三、发射许可的申请
（一）申请人应当具备下列条件：
1、遵守国家法律、法规，保守国家秘密；
2、申请的项目不危害国家安全，不损害国家利益，不违反国家的外交政策和已签署并发生效力的国际公约；
3、申请的项目不会因重大过失或故意行为对公众的健康、安全和财产构成无法补偿的危害；
4、具有国家有关部门发放的从事所申请项目的相关许可文件；
5、具备从事所申请项目的技术力量、经济实力及完善的技术资料；
6、法律、法规、规章规定的其它条件。
(二)有如下情形之一的，不予批准：
1、申报项目违反国家有关法律、法规以及国家间的保密协定。
2、项目申报单位一年内发生过重大泄密事件的。
3、项目申报单位两年内存在吊销民用航天发射许可证的。
4、项目申报单位与主管单位拒不执行国防科工局作出的处理决定，在彻底整改前，国防科工局将不再受理其民用航天发射许可申报。
5、项目申报未申请取得该项目《中华人民共和国无线电台执照》的。
6、项目申报单位未按照国家有关规定购买发射空间物体的第三方责任保险和其他相关保险的。
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此处需要强调的是无线电台和发射保险。由于卫星等航天器发射后需要和地面无线电台、测控基站通信互通，以便于实现地面设施与航天器的联系以实现对航天器的测控工作，保障数据互传。那么卫星等航天器的发射就需要具备相应的无线通信频谱、卫星网络，以实现与地面设备的通信，这就涉及到无线电管理、管制的问题。因此，实施卫星等航天器的发射需要依法按照《中华人民共和国无线电管理条例》及《卫星网络申报协调与登记维护管理办法（试行）》等相关规定取得无线电台执照和相应的卫星网络（无线频谱使用权）等。
由于卫星等航天器的发射过程中存在地面影响、箭体脱落以及发射失败风险造成的实物坠落等情况发生，难免会给自然环境和第三方造成损害、伤害等，因此，按照国家规定和国际惯例会要求发射项目主体购买发射责任险，包括发射项目主体为了分担发射失败造成难以承受的商业损失，也会自行购买相应的商业保险。
（三）为申请发射许可证需要提交的申请材料（所提交的材料需要一式三份，具体申请中部分材料实际提交两份）：
1、民用航天发射项目许可证申请书及许可证申请人资格审查材料（3份）；
2、证明该项目符合国家环境保护法律、法规的有关材料（3份）；
3、 国内执行发射场工作阶段的项目，需提供项目预定发射时间，卫星、运载火箭、发射和测控通信系统之间的技术要求，运载火箭详细轨道参数及落区或回收场区的勘察报告，卫星详细轨道参数、频率资源使用情况的文件（3份）；
4、国外执行发射场工作阶段的项目，需提交运载火箭、卫星轨道参数等具有法律效力的文件副本，以及使用有关频率资源的许可文件副本（3份）；
5、我国的卫星发射者应当提供信息产业部颁发的该空间电台的《中华人民共和国无线电台执照》副本（3份）；
6、与该项目相关的安全设计报告及保障公众安全的材料，关键安全系统的可靠性、运载火箭发射过程中正常及故障状态对发射场附近及发射轨迹范围内的财产及人身安全构成的影响、如何避免污染和空间碎片问题以及其它有关安全的补充材料；涉外项目，还须提交政策性评估和保密安全性评估材料（3份）；
7、涉外项目，须提交政策性评估和保密安全性评估材料；
8、该项目已生效的第三方责任险保单及相关文件，以及相关已生效保险保单副本（3份）。
四、发射项目许可的审批
（一）审批、管理部门与申请方式
按照现有规定，民用航天发射项目许可证的审批及管理部门为国防科学技术工业局（即原国防科学技术工业委员会），国防科工局对民用航天发射项目实行统一规划和管理，负责审查、批准和监督民用航天发射项目。
因此，与发射项目许可证有关的申请材料都统一提交至国防科工局，在具体的申请办理中，采取两种方式接收申请材料：1.机要接收：国防科工局系统工程一司；2.现场接收：国防科工局政务大厅或系统工程一司。具体的办公地址：北京市海淀区阜成路甲8号。
（二）申请民用航天发射项目许可证的时间：
1、申请人应当在项目预定发射月的9个月之前向国防科工局申请。
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这里比较重要的就是发射月，发射月的排定一般和申请人与发射机构首次沟通排定的初步发射时段有关，一般发射日期可能会因为卫星等航天器、运载火箭的研制时间、星地对接、星箭对接的时长有一定联系，但也会因为发射场的任务安排、天气环境等因素进行调整。因此，一旦计划发射，申请人都会提前和发射机构进行协调以初步安排发射日期，比如，现在采用长征系列运载火箭发射的，都统一由中国长城工业集团有限公司(长城公司)负责协调发射场和运载火箭，该公司创建于1980年,是中国政府授权的经营商业发射、提供卫星及开展国际空间技术合作业务的唯一商业机构。
2、国防科工局在收到申请材料之日起30日内，对申请的项目组织审查。对审查合格的项目，颁发许可证；对审查不合格的项目，不予颁发许可证，并书面通知申请人及相关部门。
（三）许可证审批办理的流程
1、从事民用航天发射项目的自然人、法人或者其他组织向国防科工局按照材料申报要求提交申请材料，具体的申请材料接收方式参见前述“（一）审批、管理部门与申请方式”；
2、国防科工局收到申请材料并受理后，开始审查申请材料；
3、国防科工局会组织专家对申请人提交的申请材料进行内容审查，这个过程从收到材料申请开始，大约会在30天内完成；
4、如果申请能够被审查通过会向申请人颁发许可证，对审查不合格的项目，不予颁发许可证，并书面通知申请人及相关部门；
5、审批事项在30个工作日内办结，对于事项受理后依法需要公示、听证、鉴定、专家评审等的，不计入时限。
6、申请人依据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政复议法》等，也同样享有陈述、申辩、申请复议和提起行政诉讼的权利。
（四）许可证的变更审批
已经申请取得许可证的民用航天项目，若许可证内容需要变更的，许可证持有人应在许可证有效期期满之前90天，向国防科工局提出变更申请，经审查批准后，方可变更许可证。
民用航天发射项目许可证申请变更审批的，需要向国防科工局提交变更申请材料。变更申请材料为：许可证变更申请，需要提供两份纸质原件。变更审批的流程也参见前述“（三）许可证审批办理的流程”。
五、发射许可证的管理
根据《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》第四条国防科工局对民用航天事业依法进行监督和管理，有权利对已经审批授予的民用航天发射项目许可进行管理，包括责令限制改正、吊销许可和注销项目许可证。
（一）许可证持有人就项目工作的汇报义务
其中涉及的主要内容在于出厂申请，按照现有规定区分发射项目是在国内还是国外执行发射场工作不同对待。
1、在国内执行发射场工作阶段的项目，许可证持有人应在预定发射月的6个月之前，向国防科工局上报项目发射计划。进入发射场工作阶段之前，许可证持有人应向国防科工局上报出厂申请，出厂申请涉及的材料包括：
（1）运载火箭技术状态文件、质量状态控制文件、飞行试验大纲、安全、保密及其他需出具的文件。
（2）该项目已生效的第三方责任保险保单副本及相关文件副本一式三份，以及相关已生效保险保单副本一式三份。
特殊情况应向国防科工局提出书面材料，依据具体情况处理。经批准后，该项目方可进入发射场工作阶段。
2、许可证持有人在国外执行发射场工作阶段的项目，许可证持有人应在预定发射日之前60天，向国防科工局上报出厂申请，并附已生效的第三方责任保险、相关保险、安全、保密等方面具有法律效力的最终文件副本一式三份。上报经国防科工局批准后，方可继续实施该项目。
3、除了上述出厂申请阶段的上报工作，许可证持有人还必须在项目发射结束后一个月内向国防科工局书面上报项目完成情况。
（二）涉及注销许可证的情形
注销发射项目许可证涉及两种情形：一是已经申请的项目拟取消，那么项目许可证的持有人应当许可证持有人应当在许可证有效期期满之前90天，向国防科工局提出取消申请，申请取消事项经国防科工局审批后予以注销许可证。二是原已经许可的项目，因许可证持有人在发射项目实施过程中，管理不善无力完成预期的民用航天器发射工作，由国防科工局注销该项目许可证。
（三）涉及吊销许可证的情形
许可证持有人有下列情形之一的，国防科工局责令其限期改正；情节严重的，吊销其许可证：
1、在项目执行期间违反国家有关法律、法规以及国家间的保密协定；
2、在项目执行期间有危害国家安全，损害国家利益，违反国家的外交政策和已签署并发生效力的国际公约的行为；
3、未按许可证核定的范围从事民用航天发射活动；
4、其他违反违反《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》的行为。
如果已经申请取得的民用航天发射项目许可证被国防科工局依照规定吊销许可证的，那么从吊销许可证之日起两年内，该项目的申请人不得再次就被吊销许可证的同一项目提出许可证申请。
（四）其他管理规定
1、发射项目许可证的持有人必须遵照国家有关规定购买发射空间物体的第三方责任保险和其他相关保险，避免因为项目航天器发射过程或者发射失败时的脱落物给其他方造成的意外伤害和损害。
2、国防科工局会不定期监督检查已批准项目的实施情况，其授权的公务人员有权现场检查项目执行过程中的相关活动。