工程咨询行业管理新规

2017年11月6日，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）发布《工程咨询行业管理办法》（2017年第9号令，以下简称“《咨询管理办法》”）[1]。该办法于2017年12月6日起开始施行，同时废止了《工程咨询单位资格认定办法》（发改委2005年第29号令）、《国家发展改革委关于适用〈工程咨询单位资格认定办法〉有关条款的通知》（发改投资[2009]620号）和《咨询工程师（投资）管理办法》（发改委2013年第2号令）这些原工程咨询行业主要管理规定。
新公布的《咨询管理办法》共6章，36条，对工程咨询单位管理、从业人员管理、加强行业自律和监督检查等提出了新的管理要求和思路，为了解答近期客户对该《咨询管理办法》的疑问，我们对该办法的主要内容、对行业的影响等进行了梳理，供各位读者参考。
一、《咨询管理办法》的主要内容
1、取消工程咨询单位资格认定，改为实行告知性备案管理。根据《咨询管理办法》规定，对工程咨询单位实行告知性备案管理。同时，工程咨询单位订立服务合同和开展相应的咨询业务，应当与备案的专业和服务范围一致。
2、明确责任划分，实行咨询质量终身负责制。工程咨询单位对咨询质量负总责。主持该咨询业务的人员对咨询成果文件质量负主要直接责任，参与人员对其编写的篇章内容负责。
3、工程咨询单位实行资信评价等级。资信评价等级分为甲级和乙级，并以一定时期内的合同业绩、守法信用记录和专业技术力量为等级评价的主要指标，甲级和乙级的评定工作分别由国家发改委和省级发改委指导相关行业组织开展。
4、明确资信评价等级的行业自律性质。资信评价等级为行业内部自律管理性质，仅作为委托咨询业务的参考，不设置数量限制、从业限制及执业限制。
5、简化工程咨询业务分类。原《咨询工程师(投资)管理办法》及《工程咨询单位资格认定办法》将工程咨询业务分别划分为33及31类，而《咨询管理办法》将工程咨询业务简化为21类。
6、首次将PPP项目咨询纳入工程咨询范围。工程咨询服务范围涉及项目咨询及评估咨询。其中，项目咨询涵盖“政府和社会资本合作（PPP）项目咨询”，评估咨询涵盖“PPP 项目实施方案”。
7、明确了工程设计、工程造价、工程监理的特殊性。《咨询管理办法》所规定的工程咨询服务范围包括了全过程的工程咨询，但特别注明有关工程设计、工程造价、工程监理等资格，由国务院有关主管部门认定。
8、取消工程咨询单位的咨询工程师最低数量限制。根据原《工程咨询单位资格认定办法》规定，甲、乙、丙级工程咨询单位均有从事工程咨询业务的技术人员的最低数量要求，而《咨询管理办法》取消了咨询工程师的最低数量要求，仅原则性的规定工程咨询单位应当配备一定数量的咨询工程师。
9、明确工程咨询单位不得同时承担编制咨询任务及评估咨询任务工作。承担编制任务的工程咨询单位，不得承担同一事项的评估咨询任务。同时，承担评估咨询任务的工程咨询单位，与同一事项的编制单位、项目业主单位之间不得存在重大关联关系。
10、实行监督检查，建立违法失信联合惩戒机制。国家和省级发改委应制订工程咨询单位监督检查计划，按照一定比例开展抽查，并及时公布抽查结果。对有关单位、组织和人员的违法违规信息，列入不良记录，及时通过在线平台和“信用中国”网站向社会公布，并建立违法失信联合惩戒机制。
二、《咨询管理办法》主要变化[2]及影响
1、咨询服务范围的重大变化
原工程咨询相关规定中的服务范围主要包括前期规划、项目建议书和可行性研究、评估咨询，建设阶段的设计、造价、监理和其他项目管理。《咨询管理办法》将工程咨询服务分为四类，包括规划咨询、项目咨询、评估咨询和全过程工程咨询。其中，《咨询管理办法》着重引进了PPP项目的概念，将PPP项目评估、实施方案等环节的咨询服务，纳入到新的管理法中。
2、改变监管方式，简政放权
取消工程咨询单位资格认定行政许可，实行告知性备案。工程咨询单位只需要到全国投资项目在线审批监管平台备案该单位的基本情况、专业和服务范围、专业技术人员配备情况及非涉密的咨询成果简介等，即可进入该市场。这标志着我国放开工程咨询市场准入，实现了工程咨询行业“零门槛”。另外，国家和省级发改委应制订相应监督检查计划、公布抽查结果，并建立违法失信联合惩戒机制。这标志着政府管理思路的转变，从行政监管主导改变为市场评价主导；由行政许可模式转化为行业自律、政府监督检查。这种转变体现出政府在逐步厘清行政监管与市场规则的关系，弱化政府事前干预，强化事中事后的监督管理，同时也促使行业组织强化内部的自律性管理。
3、建立信用评价体系
2016年5月30日国务院发布了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，提出由国务院主导各部门参与，在我国各行各业倡导重建社会信用体系。《咨询管理办法》中要求建立的资信评价和对应的惩戒机制，正是上述机制在工程咨询行业中的具体改革措施。
工程咨询行业取消行政审批，实行行业自律性质的资信评价管理，从过去的由政府根据工程咨询单位的硬件条件（包括注册资本、办公场所面积）、技术人员数量等评价其等级和能力转变为由用户和市场根据工程咨询单位的合同业绩、守法信用记录和专业技术力量等评价其资信等级。将工程咨询单位的评价权交由用户和市场控制，使得资信评价等级成为工程咨询单位核心竞争力，有利于提高工程咨询行业整体的服务质量。
4、强化质量责任，强调终身负责
近年来质量问题一直是建筑业改革中的重点，2014年住建部就曾印发《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》，2015年又印发《建筑工程设计单位项目负责人质量安全责任七项规定（试行）》、《建筑工程项目总监理工程师质量安全责任六项规定（试行）》等四个规定。为了“加强工程质量管理，提高质量责任意识，强化质量责任追究，保证工程建设质量”，上述规定均要求“建设、勘察、设计、施工、监理单位法定代表人应当签署授权书，明确本单位项目负责人”，以及相关负责人应当为组织开展的工作全面负责并对质量责任在设计使用年限内终身负责。
《咨询管理办法》与上述质量监管要求思路一致，对质量问题也进行了着重要求。第十四条明确提出，咨询成果文件上应当加盖工程咨询单位公章和咨询工程师（投资）执业专用章。工程咨询单位对咨询质量负总责，负责咨询业务的具体人员按照其参与程度，工作内容承担相应的责任。《咨询管理办法》将责任明确到承担具体工程咨询工作的单位和咨询工程师个人，进一步强调实行咨询成果质量终身负责制，形成工程咨询成果质量追溯机制，有利于落实工程咨询行业“独立、公正、科学”的服务原则，规范工程咨询单位和咨询工程师的执业行为，划清单位和咨询工程师责任并终身追究责任，从而进一步提高工程咨询行业的服务水平及服务质量。
综上，《咨询管理办法》的生效，将工程咨询行业的主要管理方式从行政控制变为行业自律管理，反映了近年来建筑业改革的总体趋势。简政放权、进一步开放咨询服务市场、打破市场壁垒，咨询单位必将迎来新的机遇。
注：
[1]具体内容详见发改委网站，
http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbl/201711/t20171113_866917.html。
[2]修改内容详见本文所附的《工程咨询行业管理规定新旧对比表》。
附件：工程咨询行业管理规定新旧对比表