第三方监督评估机制运行经费来源的新建议

前言
自今年四月以来，在最高人民检察院的安排部署下，刑事涉案企业合规改革向全国推开。山西省检察院、省工商联联合于五月份召开了全省工作部署大会后，华炬合规业务中心紧跟时代步伐，已受邀参与了省内、外十余起相关案件。我们在总结实务经验的基础上，结合现行相关法律及政策规定，研究撰写了十余篇关于第三方监督评估机制运行的完善建议、企业合规律师工作模式探讨、企业合规价值的追求报告等研究学习型微文。自今天起将在本公众号陆续发布，供社会各界交流探讨。不妥之处，请大家批评指正，共同进步！
一、问题的提出
最高人民检察院自2020年3月以来在个别基层院开展刑事涉案企业合规改革试点工作，并于今年年初在试点工作基础上将此改革全国推开。根据最高检等九部门联合发布的《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》，各省、市正陆续组建本地第三方监督评估机制管委会和监督评估专家库。第三方监督评估机制（以下简称“第三方机制”）自建立至今，与之有关的规章制度设计的讨论方兴未艾、蓬勃发展，各地探索中的实践经验对第三方机制在立法及政策层面的完善也提供了重要参考。第三方机制运行中涌现的人员选任缺乏标准、人员专业水平参差不齐[1]、经费的来源和规模问题、如何保证合规评估考核的有效性和权威性[2]等都是老生常谈的问题，然而笔者认为，这些问题目前尚未得到全面解决，各地做法不一，有好有劣，故值得再论老问题，提出新方案。
第三方机制中，除第三方机制管委会外，最重要的便是第三方监督评估组织（以下简称为“第三方组织”）。保障第三方组织成员兢兢业业履职，首先需要保障第三方组织成员的工作经费。第三方组织工作重要性高、对专业性要求高、工作内容较多，工作人员需要投入大量精力和时间，绝非轻轻松松便可以达到设想的第三方机制运行的理想效果。工作经费过少不利于激发他们的工作积极性。[3]根据全国试点城市的经验，第三方组织的经费来源最广泛的做法是由财政负担，但这种方式有三个弊端，一是使地方财政负担加大，二是经费往往不多，难以激发第三方组织成员工作热情[4]，三是有理论上的悖论，即刑事涉案企业或实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等（以下或简称为“相关人员”）涉案后，不仅获得了免于刑事处罚的机会，还享受政府的服务，这实际上降低了犯罪成本和遭受刑罚处罚的风险，既然犯罪后有此种可靠途径可得以脱罪，企业或相关人员又无需承担代价，难以保证不会诱发更多的犯罪。第三方组织的工作经费来源还有另一种途径，即由涉案企业支付。美国的监管人制度便是企业和监管人直接商谈报酬。[5]但是这种途径在我国恐怕水土不服，危害第三方组织成员的独立性。如没有成熟机制可以防止企业以高价购买第三方组织的合规整改合格评价，恐难以发挥涉案企业合规改革企图帮助民营企业依法合规经营的初衷，又易导致腐败、舞弊或权力寻租，造成“假合规真脱罪”。
由于第三方组织的监督评估结果对企业能否通过检察院最终合规审查起到至关重要的作用，我们需要找到第三方机制经费来源的理想途径。本文正是聚焦于第三方机制的经费来源和数额问题，提出通过对第三方机制“赋能”，为其增加合规管理体系认证的功能，使第三方机制能够有独立的、充足的运作经费。目前理论界和实务界的研究尚局限于对“财政负担”和“企业负担”两种方式的讨论，暂无成果提及笔者构想的路径。
二、新建议的内容
事前合规是指企业在没有被刑事立案的情况下，主动进行合规管理体系建设。有效的事前合规有利于引导企业依法合规经营、预防企业违法犯罪，并且在企业内部人员个人犯罪的情况下，企业因建立了有效合规体系，而被认定为不具有犯罪故意，企业与个人刑事责任得以切割。[6]事后合规是指企业被刑事立案后，在符合企业合规改革适用条件的情况下，经检察院允许后进行合规整改，以专项合规为重点，以全面合规为目标，防止再次发生相同或类似犯罪，通过评估考核后，获取检察机关的宽缓处理。[7]
目前国家层面对第三方组织的规定主要有《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》及其实施细则、《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》，这些规定中，第三方机制的职能主要在于对刑事涉案企业“事后合规”的合规整改进行监督、评估、考核。因而可以说，第三方机制目前的功能在于对企业“事后合规”建设的评价环节，而没有涉足企业“事前合规”建设当中。
笔者建议，可探索赋予第三方机制对企业“事前合规”建设的“合规管理体系认证”功能，建立第三方机制下的认证部门，允许第三方机制认证部门向申请“事前合规认证”的企业收取一定费用，该笔费用可以作为第三方机制的运作经费，第三方机制管委会的工作开支、第三方机制认证部门和第三方组织工作开支均可以从中支取。具体来说，有以下几点要素：
第一，全国第三方机制管委会增加“研究制定认证部门”相关法律政策规定、制定“认证部门人员选任标准”的职责；由于各地第三方机制管委会的能力水平客观上存在差异，全国第三方机制管委会可指定各省能够开展合规认证的第三方机制管委会，建议选择省级或市级的第三方机制管委会，再由这些第三方机制管委会负责选任当地第三方机制认证部门成员，负责对成员开展培训、考核等工作。
第二，为保障公平公正，防止地方保护主义，符合《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》精神，对于能够开展合规认证的第三方机制认证部门，全国第三方机制管委会建立统一的认证标准或认证参考标准，并制定统一的收费标准。
第三，合规管理体系认证的标准可专门制定，也可参考以下文件：国际标准化组织ISO 37301: 2021《合规管理体系要求及使用指南》、国家标准化管理委员会《合规管理体系指南》(GB/T35770-2017)、以及近日发布的《中小企业合规管理体系有效性评价》T/CASMES 19—2022团体标准。
第四，企业可选择向任一上述第三方机制认证部门申请合规管理体系认证，缴纳一定的费用，取得认证证书。
第五，第三方机制认证部门收取的认证费用，作为该省或该市第三方机制运作的经费，并按比例向其行政辖区内的市县级第三方机制拨付。不足部分可由当地财政给予支持。
三、配套措施
赋予第三方机制合规管理体系认证功能不必然促使企业主动申请认证，辅之以一些激励措施有助于激发企业主动进行合规建设、获取合规管理体系认证的积极性。只有当大量企业自觉、主动申请认证，才能激活第三方机制合规管理体系认证功能，否则也无法通过这种制度设计充盈第三方机制的运作经费。因此，笔者提出如下几点配套措施：
第一，对取得合规管理体系认证的企业给予行政优待。比如，对取得认证的企业开启“快速办理通道”，给予行政办事上的优先办理权限。再如，给予其行政监管上的一定程度优待，对其轻微行政违法行为“首违不罚”、“轻违轻罚或不罚”，其他行政违法行为优先以行政指导、行政和解等非强制行政措施管理。
第二，对取得合规认证企业所涉刑事案件，一方面严格切割单位犯罪和个人犯罪，对于企业就涉案行为确实在涉案前已经建立有效合规管理制度的，排除其犯罪故意；另一方面，即使涉单位犯罪，按现行刑事合规改革要求，鼓励其进一步完善合规管理体系，优先在侦查、强制措施的选择、审查起诉、审判等环节宽缓处理。
第三，将招商引资与促进企业合规建设有机结合。各地市政府可以将企业取得合规管理体系认证作为筛选引入项目企业的鼓励条件之一。具体来说，政府招商引资政策可向取得第三方机制合规认证的企业倾斜，其他方面同等条件下优先考虑该企业，从而鼓励企业向第三方机制认证部门申请认证，同时又能提高地方招商引资的质量，优化营商环境。
四、结论
第三方机制经费来源的“财政负担”和“企业负担”方式均存在缺陷，笔者建议探索赋予第三方机制“合规管理体系认证”功能，通过配套激励措施鼓励企业主动申请认证，企业向第三方机制认证部门缴纳一定费用，此项收入可用于第三方机制管委会、认证部门、第三方组织工作的经费。此方案在第三方机制的制度设计上进行了补充，使第三方机制更充实地参与到促进企业合规建设的事业当中，既可以起到鼓励企业主动建立健全企业合规管理体系的作用，又有助于解决第三方机制的经费来源问题，有效减轻财政负担。
[1] 周绪平. 企业合规第三方监管制度的构建[J]. 人民检察，2021, 9.
[2] 邓根保等. 涉案企业合规第三方监督评估机制的建立与运行[A]. 人民检察，2021, 21.
[3] 谈倩、李轲. 我国企业合规第三方监管实证探析[J]. 中国检察官, 2021, 11.
[4] 邓根保等. 涉案企业合规第三方监督评估机制的建立与运行[A].
[5] 刘海涛. 美国刑事监管人的制度设计以及借鉴意义[EB/OL]. https://www.sohu.com/a/428026549_825373.
[6] 杨俊. 企业事后合规有效性的评估审查要素及验收规则[EB/OL]. 东方律师，https://www.lawyers.org.cn/info/141b02c534e2426395f8f134d20acc9c.
[7] 袁远. 论企业“事前”建立刑事合规体系的价值—以“合规整改”为视角[EB/OL]. https://www.allbrightlaw.com/SH/CN/10475/43a8e1d8d080be8.aspx.