贵州省建设项目使用林地应当如何审批

［摘要］林地是森林资源重要组成部分，建设项目占用林地应取得林地使用行政许可，如拟长期占用非国有林地的，还应当按照土地管理法规办理农用地转建设用地审批手续及集体土地征地审批程序。
建设项目使用林地，是指在林地上建造永久性、临时性的建筑物、构筑物，以及其他改变林地用途的建设行为。根据利用林地的期限和目的不同，建设项目使用林地可分为三类：
第一类是长期占用林地的建设项目，如勘查、开采矿藏和各项建设工程用地。
第二类是临时占用林地的建设项目，如电力、油气管线临时用地及施工临时用地等。
第三类是森林经营单位修筑直接为林业生产服务的建设项目，如培育、储存、运送种子、苗木的工程设施用地等。
本文梳理不同类型建设项目使用林地时需履行的审核审批程序如下。
一、长期占用林地的建设项目审核审批及征收程序
1.1长期占用林地审核程序
1.1.1长期占用林地审核机关
根据《贵州省建设项目使用林地审核审批管理规定》第十二条规定，区分不同的林地类型、面积，贵州省内建设项目长期占用林地许可分别由下列人民政府林业行政主管部门审核：
（1）使用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以下的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以下的，其他林地面积70公顷以下的，由贵州省林业局审核。
（2）使用林地面积高于第（1）项数量的，由国家林业局审核。
1.1.2申请长期占用林地应提交的材料
综合《建设项目使用林地审核审批管理办法》《贵州省林地管理条例》《贵州省建设项目使用林地审核审批管理规定》中关于审批应当提交材料的规定，贵州省内建设项目申请长期占用林地的，应当填写《使用林地申请表》并提交下列材料：
（1）用地单位的资质证明或者个人的身份证明。
（2）建设项目有关批准文件；包括：可行性研究报告批复、核准批复、备案确认文件等。
（3）拟使用林地的有关材料；包括：林地权属证书、使用林地补偿协议、国有林地所属主管部门或自然保护区主管部门的意见材料等。
（4）建设项目使用林地可行性报告或者林地现状调查表。
（5）按规定需要提交的其他材料。
1.2 林地转为建设用地审批程序
林地在土地用途分类中属于农用地，根据《土地管理法》第四十四条及《贵州省建设项目使用林地审核审批管理规定》第九条规定，建设单位或个人在取得林业主管部门林地使用许可后，还应当依照法律法规的规定办理农用地转建设用地审批手续。“法律法规的规定”主要指《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对农用地转建设用地审批程序的相关规定。
1.2.1 林地转为建设用地审批前提
《土地管理法实施条例》第十九条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”也即，林地转建设用地应当满足的前提是：符合城乡规划、土地利用总体规划及土地利用年度计划中确定的农用地转用指标。
1.2.2 林地转为建设用地审批机关
《土地管理法》第四十四条明确规定了农用地转建设用地审批机关：
（1）涉及永久基本农田转为建设用地的，报国务院批准。
（2）土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内的农用地转建设用地，由原批准土地利用总体规划的机关或其授权机关批准。
（3）土地利用总体规划确定的建设用地规模范围外的农用地转用，由国务院或其授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
1.3 林地属集体所有的，需完成集体土地征收程序
建设项目拟占用的林地如属于集体所有的，要取得该林地下土地的国有土地使用权还应当完成集体土地征收程序。
1.3.1 集体土地征收需以公共利益前提
集体所有的土地（包括林地）征收以满足公共利益需要为前提。《土地管理法》第四十五条规定，有下列情形之一，为了公共利益的需要确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：
（1）军事和外交需要用地的；
（2）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；
（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；
（4）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；
（5）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；
（6）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。
前述所有的建设活动，都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（4）项、第（5）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（5）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。
1.3.2 集体土地征收审批机关
（1）应当由国务院批准的：永久基本农田；永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；其他土地超过七十公顷的。
（2）应当由省、自治区、直辖市人民政府批准的：除应由国务院批准的外，都由省、自治区、直辖市人民政府批准。
1.3.3 集体土地征收审批和建设用地审批程序的衔接
实践中，同一土地上集体土地征收审批机关与农用地转建设用地审批机关可能存在重合。为简化手续，《土地管理法》第四十六条第三款规定：
（1）经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；
（2）经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当在办理完毕农用地转用审批后另行办理征地审批。
值得一提的是，因集体所有的林地在土地用途性质上为农用地，不属于现行《土地管理法》第六十三条规定的“集体经营性建设用地”，无法通过与集体组织协议出租、出让等方式直接利用该集体林地。因此，建设项目拟长期占用集体所有的林地的，需在取得林地使用许可、完成农用地转建设用地审批及征地审批程序后，通过招拍挂或划拨方式取得国有土地使用权，才能进行林地的长期使用。
二、临时占用林地的建设项目审批程序及要求
临时占用林地是指占用林地的期限不超过两年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物，占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件的建设项目使用林地情形。
2.1 临时占用林地的审批机关
《森林法》《森林法实施条例》《建设项目使用林地审核审批管理办法》规定，建设项目临时占用林地的，应当由县级以上人民政府林业主管部门按照省、自治区、直辖市有关规定进行审批。具体到贵州省，根据《贵州省林地管理条例》第二十六条及《贵州省建设项目使用林地审核审批管理规定》第十三条规定，不同林地使用性质及面积下审批机关分别为：
2.1.1 临时占用防护林地或者特种用途林地，不论面积大小，一律由省人民政府林业行政主管部门审批。
2.1.2 临时占用防护林地和特种用途林地以外的其他林地，2公顷以下的，由县级人民政府林业行政主管部门审批；2公顷以上10公顷以下的，由市、州林业行政主管部门审批；10公顷以上的，由省人民政府林业行政主管部门审批。
2.2 申请临时占用林地应当提交的材料
与申请长期占用林地审核应提交的材料基本一致，贵州省建设项目申请临时占用林地的，应当填写《使用林地申请表》并提交下列材料：
2.2.1 用地单位的资质证明或者个人的身份证明。
2.2.2 建设项目有关批准文件；包括：可行性研究报告批复、核准批复、备案确认文件等。
2.2.3 拟使用林地的有关材料；包括：用地单位与被使用林地的单位、农村集体经济组织或者个人签订的使用林地补偿协议或者其他补偿证明材料。
2.2.4 建设项目使用林地可行性报告或者林地现状调查表。
2.2.5 按规定需要提交的其他材料。
三、修筑林业生产服务工程设施占用林地的批准程序
为修筑林业生产服务设施占用林地是指，森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的情形。修筑该等工程设施主要目的为培育、储存、运送种子、苗木，以及保护野生动植物等。
因森林经营单位修筑林业生产服务设施并未完全改变林地用途和性质，在取得林地使用许可后，不必办理农用地转建设用地审批手续。但森林经营单位修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，应当依法办理建设用地审批手续。
3.1 修筑林业设施使用林地审批机关
即将于2020年7月1日生效的新《森林法》第五十二条第一款明确规定：在林地上修筑直接为林业生产经营服务的工程设施，符合国家有关部门规定的标准的，由县级以上人民政府林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续。具体到贵州省，修筑为林业生产服务的工程设施批准机关分别为：
3.1.1 贵州省属国有森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由贵州省林业局准。
3.1.2 贵州省内市（州）属国有森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由市（州）人民政府林业行政主管部门批准。
3.1.3 其它森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级人民政府林业行政主管部门批准。
3.2 申请修筑林业设施使用林地应当提交的材料
修筑直接为林业生产服务的工程设施的森林经营单位提出使用林地申请，除需填写《使用林地申请表》外，还需提交下列材料：
3.2.1 相关批准文件或者修筑工程设施必要性的说明；
3.2.2 工程设施内容、使用林地面积等情况说明；
3.2.3 林地权属证明材料；
3.2.4 使用林地现状调查表。
四、贵阳市建设项目使用林地“占一补一”的特别规定
贵阳市人民政府为实现森林资源动态平衡，坚持生态和发展“两条底线”，于2016年11月10日发布《关于贵阳市建设项目使用林地占一补一的实施意见（试行）》，规定贵阳市范围内建设项目使用林地后（包括长期占用林地及临时占用林地的建设项目），需补充不少于被占用征收面积的林地，并通过植树造林恢复森林植被，弥补森林资源损失，实现森林资源动态平衡。具体要求：
4.1 先补后占，同步开展施工。建设项目使用林地实行先补后占，申报使用林地手续时同步提交占一补一实施方案。项目建设过程中，做到占一补一与主体工程同步设计、同步施工。
4.2 占一补一完成时限及例外。建设项目使用林地占一补一需在该建设项目使用林地审核同意书下达之后一年内完成。如因建设工期等客观原因不能落实造林地块，且属地政府建立了林地占一补一储备库但储备不足的，由县级人民政府出具在建设项目使用林地审核同意书下达一年内完成占一补一工作的承诺，报经市政府批准同意后，可以先行申办使用林地手续。
4.3 及时明确权属，严格依法登记。占一补一实施后，相关权利人应及时向不动产登记部门申请林地权属登记。不动产登记部门对补充为林地的地块，要及时核发不动产（林权）登记证书，核销其他土地使用证明，对经批准转为建设用地的林地，要依法同步核销林权证。
注：《土地管理法》第六十三条土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。