看守所该由谁来管？

近日，公安部公布了由其起草的《中华人民共和国看守所法（公开征求意见稿）》，向社会公开征求意见。1990年以国务院令第52号公布的《看守所条例》施行至今已近三十年，这部根据1979年刑事诉讼法制定的、被戏称为“古董”的行政法规，在刑诉法历经1996、2012年两次修正后，作为配套法规，其未作任何修改。不难看出，此次看守所法立法是为了解决现行条例与立法法有悖的困境。2000年3月通过的立法法明确规定，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律，并明确禁止授权国务院立法。看守所作为执行拘留和逮捕的场所，依据立法法之规定，对其规范只能由全国人大常委会制定法律。
作为刑事诉讼法的配套法，其“良恶与否”与每位公民息息相关。一个政府如何对待它的犯罪嫌疑人或被告人，也必将如何对待它的公民。以下就该征求意见稿略说二三。
一、颇具亮点：尊重和保障人权
征求意见稿包括总则、看守所、羁押、警戒、看守、管理、监督、法律责任、附则，共八章，总计一百二十四条。相较于现行的《看守所条例》，征求意见稿确有不少亮点，如将尊重和保障人权写入立法目的，将对在押人员的称呼由“人犯”改为犯罪嫌疑人和被告人，贯彻了无罪推定的刑事司法原则。在监督方面，增加了社会监督的规定，建立执法监督员巡查制度。在法律责任上，明确了看守所、人民检察院、案件主管机关、辩护人以及犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的法律责任。此外，还明确应当建立犯罪嫌疑人、被告人分押分管、安全风险评估等制度。
二、美中不足：未改变管理体制
切萨雷·贝卡利亚曾言，那些让人们惨遭不幸的刽子手，正是法律的让人捉摸不定和监狱的日益阴森恐怖。征求意见稿虽力求提升立法品质，一改往昔粗糙立法之劣态，旨在建立具有操作性的具体制度，完善人权保障机制。但在看守所隶属关系上，意见稿保留了现行条例的规定，仍由公安部门主管看守所。
公安监所管理体制问题一直存有争议，自20世纪末以来，看守所制度改革的呼声不绝于耳，其核心在于将看守所从公安机关控制下脱离出来，转由司法行政机关管理。一些人大代表和政协委员甚至多年持续不断提案，强烈建议推进改革。在2003年中央司法改革研究过程中，最高法、最高检和司法部相继提出改革看守所制度的建议。
在我国，由于看守所同时承担着刑事侦查、未决羁押和刑罚执行的职能，而这些职能相互之间存在着的冲突愈发严重，并引发一系列棘手的问题，如在一定程度上，看守所俨然已成为协助公安机关破案的侦查机关。为获取破案线索，各看守所几乎都在监号中设置了“特情人员”，这些特情人员或被委任为“号长”，或被默许担任“牢头狱霸”。他们接受公安机关的指令，获取破案线索，或迫使不认罪或反复翻供的未决犯作出有罪供述，以换取公安机关向法院提出的减刑、假释申请，或对其作出其他方面的宽大处理。在此或明或暗的交易中，特情人员常不惜一切代价，采取各种酷刑、威逼、欺骗、利诱等手段，迫使未决犯供述“犯罪事实”，或同意指认犯罪现场，酿成冤假错案。河南的马廷新故意杀人案和浙江的张氏叔侄强奸杀人案件，就是典型的例证。并且，时不时会造成非正常伤亡事件。如若干年前媒体广泛报道的云南李乔明“躲猫猫”死亡事件、广西平乐县法官黎朝阳暴死看守所事件、河南鲁山王亚辉“喝开水”死亡事件等。
三、何去何从：侦查与羁押分离
环视国际上较为成功的司法经验，羁押机构与侦查机构的分离是大势所趋。体制变革较之管理机制创新，的确具有更大的风险，但应该看到，我国之前有过将监狱从公安部门移交至司法行政部门的成功经验。而从实现保障人权的最终目的看，管理机制创新较之体制变革则具有更大的不确定性。因为只有科学的权力配置和相互制约的体制，才是权利最终的保障。所以，从体制上破解权力不受制约、不受监督的障碍，从现实问题入手构建一套科学权威高效的司法体制，恰是本轮司法改革的鲜明特色。如果仅仅因为这几年情况好转而放弃从体制上“动刀”，难保今后不再出现一些极端个案。
法律的生命不在于逻辑而在于实践，法律的精髓不在于内容而在于形式。