他山之石：PPP项目的国际先进经验

目前,我国PPP模式尚处于萌芽探索阶段,主要停留在个别行业、局部地区的试点中。但问题已经显现：法律法规不健全、市场理念不足、风险分担与利益分配不合理等。而项目的不足导致难以根据具体实践情况总结经验和教训。因此，引进外国先进经验成为必要。
一、制度：政策+指引
完善的制度是PPP模式长足发展的保障。然而，关于PPP项目的规定，我国目前主要分散在各类、各层法规中，这些规定或者缺乏针对性，如《采购法》，或者阶位较低效力有限，例如《关于创建重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》。但是制定一部专门法的时机还不成熟。英国等国没有针对PPP模式进行专门立法，但通过政策+指引的方式也构建起完善的制度。该方式的主要手段是通过制定标准化合同，并辅以修改相关法律。比如通过《PFI合同规范化第四版》对项目的开始时间、服务开始时间延迟、服务变更、法律变更、通胀的处理、损害赔偿及保险争端等进行了详细的规定，这种方式能及时应对情势改变，对项目进行明确指引，而其中的“强制条款”（不允许修改）则大大加强其推行力；通过对《电信法》进行相应的修改则提供进一步的制度保障去除障碍。这种方式为经济、高效达成项目合意提供可能，更为PPP模式的顺利运作提供了完整的制度框架。我国在当下采用指引的方式提倡标准化合同切合现实需要，同时若能加强合同年度化评审将更有利于项目的推进和控制。
二、完善定价机制
市场离不开竞争，竞争离不开价格的杠杆作用，定价则是对市场规律的能动反应，更是PPP模式中实现利益共享的核心环节。理想的定价既能让经济利益主体私人组织获取一定的利润，又能保护公共物品消费者的利益，从而实现资源的最优配置。澳大利亚等国家采用价格上限监管方法，其主要原理是根据成本、预期收益等算出一个管制价格，再将管制价格与社会零售物价指数、生产效率等联系，最终确定一个调价公式。如此，价格的增长受到了限定，企业想要获得利润，就需降低成本、提高效率。通过激励性的价格机制，管制从单纯的监管转变为私人组织自身的内部控制行为，从而提高了公共物品的供给。这正是市场经济的内涵。我国控制价格的经验并不缺失，但限定价格的方式单一，主要是行政机关的根据理想决定，较为随机甚至僵化，并未形成一个体现市场经济规律的机制，若能吸收澳大利亚的限价的技巧，也许更有利于长远发展。
三、风险管理与分担
有效控制风险，对PPP项目的成功实施至关重要。澳大利亚非常重视对风险的管理工作，一是做好事前规划研究工作，对每个项目的经济、社会、生态效益进行研究，如项目是否具备足够的价值和规模；二是项目开始前就对项目实施过程中可能出现的风险进行研究，并提出相应的解决措施；三是政府部门与私人组织合理分担风险，遵循风险由最能应对和控制的一方承担。中国可借鉴美国匹兹堡的做法，在每个环节都进行评估、控制风险，在风险分担环节，中国可设定在设计、建设活动中产生的市场风险由私人组织承担，法律、利率等风险则主要由政府部门承担，不可抗力风险则由双方共同分担的方式。
四、完善争端解决机制
PPP模式的性质尚未有定论，但是无论采BOT、TOT还是其他形式，本质上离不开契约的属性。一般来说，项目的设计、建设、运营等方面主要是由私人组织承担，相应的风险和责任亦主要在私人组织一方。由此，在项目的运作方面将对政府部门的契约精神提出更高要求。若一味采用行政诉讼方式，可能偏离契约的内涵。对于政府部门与私人组织之间在合作过程中产生的争端，英国制定了专门指引，列出了争端解决的方法，如《PFI合同规范化第四版》，就争端的解决按照严重性提供了三种方式：一是相互协商解决，二是专家建议解决，三是商事仲裁或者诉讼。这三种方式并不神秘，相反非常平常，但正是这种平常体现了在PPP模式下政府与私人组织之间的平等地位,将双方同视为普通市场主体。尤其是允许双方进行商事仲裁，更是回归商业争端的本质。中国可参照英国模式建立争端解决机制，一来有利于争端的解决方式多元化，促进争端的解决；二来推动政府职能转变。