乡镇机关监督村民自治事项应实质性审查

案情简介
孙某、王某在1995年时将户口由周村区甲镇乙村迁至淄川区。2013年1月11日，孙某、王某又将户口迁回周村区甲镇乙村，户口为甲镇集体户。乙村于2019年12月13日发布村民代表会议表决公告，确定了乙村集体经济组织成员人数、户数。2020年5月28日乙村成立经济合作社，孙某、王某在公布的村集体经济组织成员名单之中。2022年7月29日甲镇政府收到孙某、王某邮寄的《监督申请书》，主要内容为：孙某、王某二人在 2019年被确认为乙村集体成员。2021年下半年，二人被取消了村民待遇，并扣发了二人的补助、养老生活费等6000余元。二人多次与村委交涉未果，遂申请甲镇政府对乙村的行为予以监督，责令乙村纠正错误行为。2022年8月10日，甲镇政府作出 《关于对乙村集体经济组织成员村民待遇问题的监督》要求乙村对孙某、王某的集体经济组织成员身份和成员待遇扣发问题进行核实，并在 15 个工作日内依法依规对二人申请的事项进行书面答复。2022年8月25日，乙村作出《关于乙村孙某、王某集体组织成员身份和成员待遇核实的答复》并送达孙某，主要内容为：经查，你二人户口2013年1月10日前在淄川区松岭派出所，2013年1月11日迁至甲镇派出所集体户，不属于本村集体组织成员。同时，根据《关于印发<周村区农村集体经济组织成员资格认定工作指导意见>的通知》和《关于印发<甲镇农村集体经济组织成员资格认定工作指导意见>（试行）的通知》，我村通过“五议三公开两监督”程序，于2022年8月13日召开了支部委员会、两委会，2022年8月16日召开了党员、村民代表大会，最终表决结果：在甲镇派出所集体户上的孙某、王某不享受本村集体组织成员福利待遇。2022年8月26日， 乙村将孙某、王某集体经济组织成员身份和成员待遇问题的核实和答复情况向甲镇政府作出书面汇报。孙某、王某不满该答复，遂向淄博市周村区人民法院提起行政诉讼。
法院审理
法院经审理认为，乡镇人民政府对村民自治事项的监督包括程序和实体两个方面。程序上，乡镇人民政府可以围绕村民自治程序性事项进行监督，利用对村民自治程序、自治形式的监督确保村民自治的实质性实现。具体包括监督相关事项是否由村民会议或者其授权的村民代表会议决定，召开村民会议或者村民代表会议的程序是否完备、与会人员的资格和人数是否符合法律规定，以及村民会议记录是否存在篡改伪造情形等。实体上，乡镇人民政府基于行政管理的直接性、便捷性和对当地风俗的掌握，肩负起对自治事项的实质性监督，确保自治法治化。本案中，甲镇政府收到孙某、王某二人的监督申请事项后，将该监督事项转由乙村处理。虽然乙村收到转办材料后进行了核实、表决、答复等工作，但并不意味着甲镇政府已经完成了监管职责的完整履行，即未就孙某、王某的监督申请事项进行程序上、实体上进行全面监督和合法性审查并作出处理决定。无论乙村其后的工作情况如何，均应由负有监管职责的甲镇政府对孙某、王某进行明确的答复告知，只有完成“实质性履责”之后才能免除自己的责任和义务。甲镇政府未实质履行监督职责，该种监督不是一个充分的监督行为,属于未充分履行监督职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决责令被告淄博市周村区甲镇人民政府于本判决生效之日起 30 日内，对原告孙某、王某提出的具有第三人山东省淄博市周村区甲镇乙村村民委员会村民资格、 集体组织成员资格和待遇等监督申请继续履行监督职责，作出处理。
法官说法
村民自治极大推动了我国农村民主法治建设的进程，民主观念和维权意识逐步在我国广大村民集体中形成。然而村集体内部自治也有可能出现程序不规范，决策不科学与法律法规相抵触的情形。因此在法律上规定了乡镇政府对于村民自治有一定的监督职能。乡镇政府在对村民自治事项，特别是村民提起监督申请的事项进行监督时应从程序和实体两方面进行全面审查监督，即既要审查村民自治程序是否符合相关法律的程序性规定，又要对村民自治决策的结果进行事实审查，监督其决策是否具有事实和法律依据。且乡镇政府对村民自治的监督是法律赋予的职责，在其履行监督职责时，不应将村民申请的监督事项交于作出决策结果的村委会进行自我审查监督并向申请人作出答复，这样极易造成“决策者自己监督自己”的局面发生，使得乡镇政府对村民自治的监督流于形式。
法条链接
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款 村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款 村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十六条第（三）项、第（四）项 乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益。