新规解读｜《抽水蓄能电站开发建设管理暂行办法》

抽水蓄能电站是一种特殊的水电站，与依托水面高度差、潮汐变化或径流产生势能进行发电的传统水电站不同。它通过建立上、下两个水库，实现电能与重力势能的循环转换，从而达到节约资源、调节供需平衡、稳定电力系统等多重目的。
2025年1月24日，国家发改委和能源局联合发布《抽水蓄能电站开发建设管理暂行办法》（以下简称“《办法》”），进一步规范了抽水蓄能电站的建设与发展，明确了各方责任，在规划、核准、落实等关键环节针对抽水蓄能电站提出了一些特殊要求。为更好理解并落实《办法》的要求，现做如下解读。
一、立法背景
抽水蓄能电站在新能源发电领域发挥着举足轻重的作用。据《抽水蓄能产业发展报告2024年度》显示，截至2024年底，全国抽水蓄能累计装机容量已突破5800万千瓦，占全球总量的近30%，稳居世界第一。在本《办法》出台之前，项目的前期准备、评估核准等阶段仍存在不规范的现象，各环节的责任主体亦不够明确。加之，作为能源领域根本纲领的《中华人民共和国能源法》已于2025年年初生效实施，各类能源产业的发展前景、运转模式更加明晰，为本《办法》的诞生创造了绝佳条件。为更好更快发展抽水蓄能项目，进一步规范关键流程、明确各方权利义务，促进抽水蓄能项目持续高质量发展，本《办法》应运而生。
二、《办法》重点内容解读
本《办法》共有九章、三十五条，包括总则、资源调查、规划管理、组织实施、核准管理、建设管理、运行管理、监督管理、附则九个部分。规划抽水蓄能电站从开发建设到运行的整个生命周期，明确了各级政府主管部门、投资主体、电网企业、勘测设计等单位的职责，形成了一整套逻辑完整、权责明确的管理体系，旨在推动抽水蓄能电站的健康有序发展。
（一）总则
抽水蓄能项目的开发建设应当坚持“生态优先、需求导向、优化布局、有序建设”总体原则，各能源主管部门、规划部门、生态环境部门应当统筹衔接，共同促进产业高质量发展。
在抽水蓄能项目建设初期，应先由国家发改委、能源局调研全国电力系统的需要，统筹规划年度发展规模，再将建设任务层层落实到地方，保证计划精确、监管到位。
抽水蓄能项目一般分为服务电力系统项目和服务特定电源项目两类，服务电力系统项目是指服务相关省级或区域电网的抽水蓄能项目，根据省级或区域电网系统安全稳定运行和调节需要规划建设。服务特定电源项目是指服务主要流域水风光一体化基地、大型风电光伏基地等特定电源主体的抽水蓄能项目，根据相关特定电源开发需要规划建设。
（二）资源调查
抽水蓄能项目在规划阶段，要由省级能源部门做好前期的资源调查工作。抽水蓄能电站的构造较为特殊，一般包括上水库、下水库、输水系统、发电厂房、抽水蓄能机组等部分。特殊结构对电站的选址提出了较高的要求，因此资源调查工作对电站的建设而言至关重要。
省级能源部门需要组织相关部门和电网企业，考察地形、周边水资源以及生态环境是否支持电站落地；综合评估站点上下库成库条件、防渗条件、水头和距高比、地质条件、征地移民条件等关键数据。之后，在初步调查的基础上综合评比符合基本条件的站点，再科学论证、择优选取，建立省级站点资源库。资源库中列出的站点并非都要落地实施，而是作为备选保留下来，紧急情况下随时可能启用。因此，省级能源部门和其他相关部门、站点属地政府有责任保护好资源库中的站点。
（三）规划管理
项目的初期规划阶段，首先由国家能源局牵头组织各部门、企业、研究机构共同调研、论证全国抽水蓄能需求，统筹制定优化布局方案，将规划明确到各省。之后，由省级能源主管部门综合考虑抽水蓄能需求的规模、本地实际条件、各部门协同能力等因素，初步制定项目布局方案，提交至国家能源局。在此基础上，国家能源局将按照5年周期修订全国抽水蓄能发展规划，进一步明确各区域各省的项目规模。
因为抽水蓄能项目规模大、重要程度高，因此在规划阶段就要编写环境影响调查报告、水土流失预防和治理方案，确保前期工作充分、完善。
（四）组织实施
省级能源主管部门负责组织实施服务电力系统项目和服务特定电源项目。针对服务电力系统项目，应当以招标等竞争性方式优中选优，按照时序要求逐步推进工作；严禁将强制配套产业、投资落地等情况作为选定投资主体的前置条件。如果选定的项目在实施过程中遇到困难或出现变动，省级能源部门可以依规选择替代项目，并将情况及时上报至国家能源局。针对服务特定电源项目，应当根据国家能源局印发的主要流域水风光一体化基地等规划或批复的大型风电光伏基地等方案组织实施。对于其他服务特定电源项目和服务国家重大战略的项目，则由国家能源局结合实际统筹安排落实。
（五）核准管理
《办法》规定，抽水蓄能项目遵循先评估、后核准的原则。因此，省发改委应当委托具备相应资质的单位对申请建设的项目进行前期评估，评估内容包括项目建设必要性、技术经济可行性、生态环境影响、水资源、移民安置、社会稳定风险和电网接入条件等。需要明确的是，评估工作因其专业性强，不得不委托专业单位进行调研；而核准机关不得以委托、授权等方式将核准权下放至下级单位。
核准机关应当明确项目单位、项目类型、装机容量、投资规模等，并征求省级价格主管部门意见，项目核准文件应抄送国家能源局。对于服务对象为其他省（区、市）或服务范围涉及其他省（区、市）的项目，应征求相关省（区、市）能源、价格主管部门及电网企业意见，并在核准文件中予以明确。如核准之后主要核准事项发生变化，项目单位就要及时向核准机关提出变更申请，严格履行申报程序，从严把握工程造价。
（六）建设管理
《办法》明确项目单位是抽水蓄能项目安全生产、生态环保的责任主体，对项目的整体质量、安全、生态环保等承担管理责任。在抽水蓄能电站建设全过程中，省级能源主管部门应当统筹好电站和电网系统的衔接工作，根据电力发展规划、抽水蓄能电站建设进度、电力系统设计工作周期，提出送出工程纳规需求。电网企业应按有关规定履行接网服务程序。项目单位与电网企业应衔接好网源建设进度，确保送出工程与抽水蓄能电站建设进度相匹配。
项目经省级能源主管部门会同相关部门验收合格后，项目单位应按照《水电站大坝运行安全监督管理规定》要求，及时办理登记备案和注册登记。
（七）运行管理
抽水蓄能项目建设完成后需要各个单位协同调度，共同保证项目顺利投入运行。省级能源主管部门、国家能源局派出机构等要督促项目单位抓好生产准备工作，指导电网企业及其电力调度机构规范抽水蓄能机组试运行考核和转入商业运营管理。省级电力运行主管部门同样应当协同各部门，规范做好抽水蓄能电站调度运行管理。电力调度机构组织电站运行管理单位制定调度规程，明确调度运行管理要求，并严格按照规程进行调度运行。
《办法》还鼓励抽水蓄能行业组织和研究机构建立健全监测体系，配合电站优化技术系统，并适时发布运行报告，以专业水平助力抽水蓄能行业稳步发展。
（八）监督管理
《办法》进一步明确了抽水蓄能项目从规划到投入运行全过程中监督检查的主体、内容、方式和违规处理措施，构建了全面的监督管理体系，确保抽水蓄能电站项目的合规性、安全性和可持续性。
投资主体应确保项目勘测设计质量，不得人为压缩合理勘测设计周期和压减正常设计程序。省级能源主管部门应监督投资主体严格按照国家法律法规及有关技术规程规范要求，开展项目前期工作，压实投资主体责任。项目单位应按照法律法规和相关规定要求，办理项目环评、水土保持方案、水资源论证及取水许可、用地审批、洪水影响评价类审批等手续，取得必要许可文件方能开工建设。核准机关应配合相关部门加强对项目单位办理开工前相关手续的监督和指导。
三、结语
该《办法》的出台，有利于进一步明确抽水蓄能项目的发展路径，保障抽水蓄能项目高质量发展，提高能源利用率，为项目的建设、运行提供了坚实的法律保障，为抽水蓄能项目的发展持续保驾护航。