一 问题的提出
农民工是我国社会主义现代化建设的重要力量，为经济社会发展做出了重大而独特的贡献。为保障农民工获得足额劳动报酬的基本权利，国务院于2019年12月30日正式公布了《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》），《条例》第四章专门设置“工程建设领域特别规定”，通过压实建设单位、总承包单位和用人单位的主体责任，以根治工程建设领域的农民工欠薪问题。《条例》继承了此前《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》的精神意旨，在行政法规层面对建设单位、总承包单位的支付责任做出了开创性的规定。
关于总承包单位的监管责任及先行清偿责任，《条例》第三十条明确：“分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。”关于违法发/分包情况下的建设单位及总承包单位责任，其第三十六条第一款规定：“建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。”上述规范已成为在建设工程领域中，作为法律特殊保护对象的农民工，突破合同相对性，向建设单位或施工总承包单位要求支付劳动报酬的核心法律依据，也成为根治农民工欠薪问题的重点法规抓手。
在建设工程领域，项目现场施工人员大体可分为两类，第一类为项目管理人员，主要包括项目负责人、技术负责人、质量负责人、安全负责人、劳务负责人等，第二类则为项目建筑工人。根据《条例》第二条规定可知，《条例》所称的农民工，是指为用人单位提供劳动的农村居民；《条例》所称的工资，是指农民工为用人单位提供劳动后应当获得的劳动报酬。故符合《条例》第三十条及第三十六条规定情形，且具有农村居民身份的项目建筑工人，当然属于《条例》的保护范畴。但由此产生的问题为：符合《条例》第三十条及三十六条规定情形，且具有农村居民身份的项目管理人员，能否以《条例》为依据突破合同相对性，向建设单位或总承包单位主张权利？若否，司法实践又如何具体区分项目管理人员与农民工的主体身份？本文将结合实务裁判，对《条例》在工程建设领域的适用主体及保护权益范围的实务边界予以探讨。
二 项目管理人员是否适用《条例》的实务意见分歧
实务观点一：肯定说。对此问题持肯定意见的观点认为，同一建设工程项目中，项目管理人员与农民工提供的劳动只有分工不同，而无质的差异，领取劳动报酬的权利同样受到《条例》保障。尤其是部分项目管理人员仅从事安全员、资料员、食堂后勤、采购财务基础管理工作，并未脱离社会最底层劳动群体，其依据《条例》主张劳动报酬是劳动者捍卫基本生存权之体现。[1]
在肯定说的观点阵营中，还存在有个案仅以是否有农村居民身份作为核心判断标准，其认为农村户口为适用《条例》的充分必要条件，无需再区分项目管理人员与施工工人，典型如（2024）粤01民终982号案件中，法院认为“农民工应理解为在城市从事非农业工作的农业户口的工人，并不局限于从事体力性劳动的工人”，从而支持了分包单位的施工班组管理人员向总承包单位主张工资的诉讼请求。[2]
实务观点二：否定说。持有否定意见的观点主要强调，农民工与项目管理人员的工作岗位与工资款项性质均不同，救济途径应有区分。[3]首先，根据《条例》第二十六条规定，施工总承包单位需设立专户用以支付农民工工资。实践中，农民工工资包含在分包的人工费中，通常与材料费、机械费、管理费共同组成施工工程总造价。项目管理人员工资属于施工企业为完成承包工程而组织施工生产和经营管理所发生的间接费用，不能通过农民工工资专户发放，故两者款项性质不同。另项目管理人员的工资较高，不应认定为农民工。如在(2024)浙01民终352号案件中，法院认为原告受聘为现场负责人，实行年薪制（约定的年薪为30万），故其身份为项目管理人员，不属于《条例》保护对象。(2024)冀民申11008号案件的审理法院持有同样的裁判理由：“申请人的劳动报酬系年薪制，远高于农民工工资，故不属于农民工。”
三 追本溯源，审慎认定项目管理人员为农民工，是《条例》应有之义
《2019年政府工作报告》明确要求：“要根治农民工欠薪问题，抓紧制定专门行政法规，确保付出辛苦和汗水的农民工按时拿到应有的报酬。”这是《条例》的出台背景。故《条例》的制定目的旨在维护社会弱势群体的基本合法权益，特殊保护性立法应严格限定于立法预设的弱势群体。典型如项目经理等高级管理型岗位，不论是工作的稳定性、劳动权益保障程度，还是薪资水平，均显著高于同项目农民工群体，其工资债权与农民工工资的生存权保障属性存在本质区别，在保护力度上应有所区分。
建设单位与施工总承包单位承担先行清偿责任系突破合同相对性的特殊规定，在法律适用上应当保持谦抑性。若过度扩张解释，将项目管理人员，甚至将与分包单位存在一切用工关系的人员均纳入适用范围内，将严重冲击合同相对性原则，更会扰乱行业秩序，带来以下一系列负面影响：
- 鉴于在此种情形下，建设单位、施工总承包单位非实际用工主体，其与分包单位间容易存在严重的信息不对称。在个别案件中，有职级较高的项目管理人员（如项目负责人）与分包单位事先串通，通过虚构农民工工资套取工程款项。[4]这种行为违背了《条例》的立法本意，甚至可能构成刑事犯罪。
- 由于项目管理人员与包工头、班组长的身份界定存在模糊地带，部分项目管理人员可能与分包单位之间存在分转包关系或者内部的承揽关系，为工程项目中的实际施工人。其主张的款项除劳动报酬之外还可能包含管理费、利润，从而假借“追讨农民工工资”之名，实际谋求“工程款结算”之利。
- 项目管理人员的工资普遍较高，若再同步出现多领、冒领的情况，有可能导致建设单位与施工总承包单位超额支付工程款。在建设工程领域，控制项目付款进度是上游单位对下游单位实施管理的重要手段，能够确保上下游之间权责清晰、协作有序。若因超额支付，失去对付款进度的整体把控，可能对项目的施工建设、结算、维保等工作造成不必要的负面影响，最终影响整个工程的顺利推进。
- 在建设单位与施工总承包单位支付能力有限的情况下，若将项目管理人员也认定为农民工，会导致有限的支付资源被分散，从而严重削弱对本应重点保护的项目建筑工人合法权益的保障力度。
四 实务建议 - 规范薪资支付渠道管理，避免通过农民工工资专户发放项目管理人员工资
建立严格的工资支付渠道隔离机制，避免管理人员的薪酬通过农民工工资专户发放。根据《条例》规定，农民工工资专户是专用于保障一线工人工资支付的专用账户，其资金流向和使用范围受到严格监管。若将项目管理人员的工资纳入专户发放，不仅可能违反专户资金的专项使用要求，还可能在法律层面模糊项目管理人员的用工性质与工资性质，导致其被不当纳入农民工范畴，进而适用《条例》的特殊保护规定。
为此，我们建议总承包单位建立独立的项目管理人员薪酬支付体系，并在财务核算中严格区分工资列支科目，实现分账管理，避免资金混同。同时，建议留存完整的支付凭证。对于分包单位上报的工资支付表，应进行审核，对于将项目管理人员工资纳入工资支付表的行为，应及时纠正并要求其整改，从薪资发放渠道上杜绝用工性质混淆的风险。 - 收集下游单位项目管理人员的劳动合同，对用工信息及薪酬信息进行梳理
在建设工程领域，项目管理人员不签订劳动合同的现象较为普遍。在司法实践中，个别法院仅凭项目管理人员的用工形式为劳务或雇佣关系、主张报酬性质为劳务费，而未对项目管理人员的身份情况进行查明，就直接认定适用《条例》的相关规定，如(2025)宁民申363号案所示。[5]另如本文第二部分所述，大部分法院在审理过程中会结合项目管理人员的劳动内容、薪资水平等事实因素，综合判断其是否适用《条例》。
结合上述司法实践中的部分裁判逻辑，我们建议在有条件的情况下，上游单位可督促下游单位与项目管理人员签订劳动合同，并对此类劳动合同进行收集、梳理，同步对用工信息及薪酬信息进行存档，以便于在争议解决过程中，针对项目管理人员用工性质的区分提供有力的证据支撑。
结语
《条例》中关于建设单位、施工总承包单位先行承担农民工工资代偿责任的规定，属于突破合同相对性的特殊规定，在法律适用中应尽量秉持谦抑原则。具体适用中，应当从《条例》出台的背景出发，牢牢把握住“农民工身份”及“农民工工资”两个抓手，确定《条例》的适用主体与保护范围的边界，使得真正需要《条例》保护的农民工合法权益得到切实有效的保障。从建设单位、施工总承包单位的角度出发，也应落实对农民工及项目管理人员用工管理的监督责任，采取必要措施，以防范因司法实践中存在不当扩张《条例》适用范围而引起的风险。
脚注：
[1] 持有此类观点的司法裁判可参见： （2024）桂0203民初139号民事判决书、（2024）川13民终1221号民事判决书、（2025）黑民申982号民事裁定书、（2024）辽02民终8386号民事判决书等。
[2] 持有此类观点的司法裁判还包括：（2024）沪0120民初7768号民事判决书、（2020）皖0103民初6011号民事判决书等。
[3] 持有此类观点的司法裁判可参见：（2023）内0426民初2628号民事判决书、（2022）沪0120民初16861号民事判决书、（2024）辽09民终308号民事判决书、（2020）渝民申3018号民事裁定书、（2024）冀民申11008号民事裁定书、（2023）京01民终567号民事判决书、（2025）渝0241民初1173号民事判决书、（2021）沪0115民初19987号民事判决书、（2024）浙01民终352号民事判决书等。
[4] 如（2025）川01民终6095号案件中，被告与其股东及管理人员虚列农民工工资，通过农民工工资专户套取了大量资金。
[5] （2025）宁民申363号案件中，尽管有充分证据证明原告王某甲为项目管理人员，但法院认为“案涉争议内容是劳务报酬，王某甲与施工总承包单位之间不存在劳动关系”，最终适用了《工资支付条例》。