2017年8月31日,最高人民法院印发了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的通知，就保障和规范人民群众依法行政诉权提出了17条具体意见，规定了行政诉讼立案登记工作开展的相关规则。
一、《若干意见》的出台背景
2014年《行政诉讼法》修订及立案登记制度推行后，行政诉讼“立案难”的问题得到了基本解决。但是，行政诉讼案件的受理中却逐渐分化出现了两类典型问题。
一方面，行政案件数量剧增，办案压力持续增长，虽然受理行政诉讼的认识障碍已经破除，法院限制当事人诉权的情况仍旧在部分地区再次出现，且表现形式更加多样化。另一方面，个别当事人曲解相关制度，恶意诉讼，滥讼缠讼，极大浪费了司法资源和行政成本，影响了法治进程的推进。
针对新情况，国家对行政诉讼制度，尤其是诉权保障制度重新做出了调整。在继续坚持对诉权的保障，强调排除行政干预，深入推行立案登记制的同时，提出要依法规制恶意诉讼和无理缠诉等滥讼行为。这次《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》就是在此背景下发布。
该意见名称使用“进一步保护”的措辞，与最高人民法院2009年发布的《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》形成了层进式的关联关系，体现了我国行政诉权保障的方向性的转变，昭示着一个保障诉权和规制滥讼并重的新时期的到来。
二、《若干意见》的内容解读
（一）《若干意见》的行文结构
《若干意见》共有17个条文，分为两个部分。
保障诉权的内容是意见的第一个部分，显示了立法的价值取向。同以往相比，本次意见的出台增加了许多规范诉权行使的内容，更强调诉权行使的“合理性”，但其落脚点和最终目的，仍在于对行政诉权的认可和保障。
滥讼行为规制的内容是意见的第二个部分，也是本次意见较以往历次有关立法或司法解释的最大不同之处，着重强调了诉权的行使应当依法且合理，明确提出要严格规制恶意诉讼和无理缠诉，体现了有关部门对行政司法领域最新形势的关注和回应。
诉权保护的落脚点和滥讼行为规制的主要手段都在于起诉条件的设置，相关内容主要由《行政诉讼法》第四十九条予以规定。具体到本次意见，其核心内容集中在原告起诉资格和行政诉讼受案范围的规定两个方面。
（二）诉权保护和规范的原则性规定
本次意见针对诉权的保护和规范作出了一系列原则性规定。首先是提出了实质化解行政争议的目标，意见第一条对该项内容的规定令人耳目一新。这一提法有别于过往经常使用的“妥善”、“及时”、“有效”、“积极”或者“预防”的措辞，揭示了对争议背后深层次冲突的关注。实质化解行政争议的目标暗含了行政诉讼应具有实质行政争议的假定，从逻辑上看，与相关条文对利害关系的要求一脉相承。其次是明确了立案登记制下必要审查的原则，意见第九条集中申明了《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件、前置性复议、起诉期限、利害关系均属于必要审查的范围，同时强调了法院说明不予立案理由的义务。再次，意见第六条还就诉讼服务方式作出了规定，倡导利用多样化的技术手段提供优质、便捷、高效的诉讼引导和服务。最后，意见第七条就法律援助和司法救助作出了原则性的规定，强调对确有困难的当事人的诉权进行保障。
（三）对起诉条件中原告利害关系条件的认定
- 利害关系认定的一般性规定
《行政诉讼法》第四十九条通过援引其第二十五条的规定，对行政诉讼的原告提出了如下条件：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。一般来说，行政行为的相对人往往比较明确，而利害关系人的认定则存在不确定性，意见第十一条的内容正是对利害关系认定标准的直接规定，要求不得虚化、弱化利害关系的起诉条件，将利害关系作为立案审查的重要内容。
根据意见第十一条的规定，所谓利害关系，指的是行政行为与当事人权利义务的增减得失之间的密切联系。值得一提的是，通过规定审查“当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益”，意见就利害关系的认定提出了三项较为明确的要件标准：
① “密切相关”的因果关系判断标准
“密切相关”的要求意味着只有行政行为与当事人自身的权利义务的增减具有密切的因果联系的，相关案件才能依法受理。
② “值得保护”的基础权益判断标准
“值得保护的权益”这一概念的使用表明，并非仅有类型化的法定权利才能就其损害提起行政诉讼，从法律原则和立法精神中能够推导出的值得保护的合法权益同样在行政诉讼法的保护范围内。此外，该要件也为反向排除“不值得保护”的所谓“权益”提供了重要通道。
③ “实际”的基础权益判断标准
意见要求当事人应具有“实际”权益，对当事人诉讼中权益的现实状态提出了要求。这一规定贯彻了意见开篇提出的实质化解行政争议的目标，只有当事人存在实际权益，需要在诉讼中予以保护的，才符合行政诉讼中的原告条件。
我们认为，意见第十一条对利害关系认定作出的要件化尝试是本次解释的最大亮点，为司法实践提供了更具操作性的判断标准。当然，相关要件解释的空间仍然较大，需要未来司法实践的进一步阐明。 - 利害关系认定的其他专门规定
针对目前行政诉讼中滥讼问题突出的案件类型，司法解释提供了更直接的利害关系认定意见:
（1）针对投诉处理行为起诉的利害关系认定
意见第十三条规定，当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案，不得一概不予受理。该条还规定，对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，人民法院依法不予立案。该条又进一步举例，当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举后不服行政机关处理、答复、不处理等行为而提起诉讼的，属于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的情形，人民法院依法不予立案。
这是对近年来司法实践情况的精准回应，大量针对投诉处理行为起诉的案件明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护，意见特别强调，对此类起诉依法不予立案。
从理解上看，该规定的内在逻辑仍在于利害关系的认定，由于被投诉的行政机关不具有管辖权，其处理或不处理的行为与当事人权益的增减不存在密切因果关系，当事人对行政机关而言，并不具有实际权益，因此当事人不符合原告条件，案件依法不予受理。
（2）针对政府信息公开行为起诉的利害关系认定
意见第十六条规定，政府信息公开案件中，当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益的，人民法院依法不予立案。
该条有关“值得保护”、“自身合法权益相关”和“实际”的三个具体要件与意见第十一条确立的利害关系认定的三项构成要件完全重叠，是对政府信息公开案件中原告条件的重申。 - 利害关系的另一面——滥讼的认定
意见第十五条提出要制止滥用诉权、恶意诉讼的行为，除了沿袭《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》对以危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策为目的的起诉不予立案的规定外，还明确规定对当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。
从形式上看，该条滥讼行为的构成包括一项主观要件和三项客观要件。我们认为，该条规定的主观要件认定尺度难以掌握，可能正是基于这一担忧，意见在其第十七条对认定滥用诉权、恶意诉讼做出了从严掌握、综合考虑的要求，指出要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。
值得一提的是，同样是针对滥讼行为，意见第十六条对政府信息公开案件中滥讼行为构成要件的规定与第十五条并不相同。意见第十六条规定，当事人明显违反立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼的，人民法院依法不予立案。根据这一规定，在政府信息公开案件中，是否滋扰行政机关或扰乱诉讼秩序并不作为滥讼的构成要件，反复、大量起诉成为了必备的构成要件，不以保护合法权益为目的的主观要件也调整为明显违反立法目的。
我们认为，滥讼问题认定的关键在于利害关系的确定。认定滥讼行为，其实质是认定当事人与行政行为不存在利害关系，没有诉讼原告资格。当事人的滥讼行为往往不符合“密切相关”、“值得保护”和“实际权益”要件中的一项或多项，结合利害关系的认定标准，滥讼行为的认定将更具操作性。
（三）对起诉条件中受案范围的认定 - 信访处理行为
意见第十四条重申，行政机关的信访处理行为不属于行政诉讼的受案范围。但该条同时也强调，行政行为的性质认定应以其实质内容为标准，即使行为本身以信访答复的形式表现出来，如果其重新设定了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生了实际影响的，也应属于行政诉讼的受案范围。另一方面，意见强调当事人请求行政机关履行法定职责的行为并非信访行为，其相关诉讼不得以其属于信访处理行为为由拒绝受理。 - 内部管理行为
意见第十二条重申，行政机关内部管理行为不属于行政诉讼的受案范围。与前文相同的理由，即使行为本身以内部管理行为的形式表现出来，如果其设定了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生了实际影响的，也应属于行政诉讼的受案范围。 - 重复起诉行为
意见第十条规定，针对同一事项重复、反复提起诉讼的，除有新的事实和理由外，人民法院依法不予受理；反复提起行政复议继而提起诉讼的，同样依法不予受理。此外，对于行政机关未设定其权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为，依法不予立案。该条规定从反面进一步明确了重复起诉等不在行政诉讼受案范围内的事项。
（四）意见对现行立法的修改 - 对申请公开已经公开的政府信息的，由判决驳回改为不予立案
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求，而根据本次意见第十六条的规定，已将其修改为不予立案。
（五）意见对现有规定的补充说明
在现有司法文件的基础上，意见还就部分条款涉及的具体事项进行了补充列举，进一步明确相关规范的内含： - 排除拒收诉状的理由
意见第二条规定，不得以案件疑难复杂、部门利益权衡、影响年底结案等为由不接收诉状。 - 强调出具凭证的义务
意见第二条规定，法院接收诉状后应出具书面凭证。谈及凭证问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。可见法院不予立案的，应当以裁定形式告知当事人。 - 清理限制诉权的“土政策”
意见第四条规定，要清理限制诉权的“土政策”。相关内容早在2004年《最高人民法院关于进一步加强行政审判工作的通知》中就已经有所体现，本次意见以明确列举的方式将依据是否充分、事实是否清楚、证据是否确凿、法律关系是否明确等事项从立案条件中剔除出去。 - 明确补正材料的期限意义
意见第四条对法院在7日内决定是否立案及超期后向上级法院起诉的内容进行了规定，与《行政诉讼法》一致。但本条明确将要求当事人补正起诉材料与作出立案决定、作出不予立案裁定并列，说明法院要求当事人补正起诉材料的，材料补正前的时间不纳入7日期限计算范围。
（六）意见对现有规定的重复申明
除了前述明确、新增和修改的内容外，本次意见还就现有的大量规范内容进行了集中重复申明，内容涉及政府信息公开的范围、立案材料的补正告知、行政诉讼的管辖权和起诉期限、复议前置案件的处理和司法干扰的排除等。此处就不一一赘述了。
三、结语
不难看出，最高人民法院此次出台意见在继续深入推进立案登记制的同时，着重强调了受理案件时的审查工作，将实质化解行政争议的目标贯穿到了立案登记工作的始终。尤其在利害关系和滥讼行为的认定上，意见深入阐述了最新的司法观点，显示了司法部门对于行政案件处理上重要的认识转变，更加有利于解决《行政诉讼法》修改后所存在的立案难及滥诉两方面的问题。