本文带你了解城里人能否到农村建房

曾风靡一时的网络当红语“城市套路深，我想回农村”可能是很多城镇居民的心声。对于很多城镇居民来说，农村那种一户一房，有自己小院的居住环境确是让人十分羡慕，但奈何城市房价地价太高，买地建房对于大多数城镇居民都是难以实现的梦想。所以很多城里人的理想生活可能是在乡下买块地建所房，闲时去放松自己体验生活，老了去种花种草颐养天年。这么一来城镇居民是否能够在农村买地建房就城里很多人关心的问题。今天江西六尺条律师事务所就带你详细了解下我国宅基地管理的核心文件，看看能否去农村建房。
今日看点
《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》
2019年5月5日，中共中央、国务院联合发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》第七条规定：稳慎改革农村宅基地制度。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农户房屋使用权。鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。
从表面上看这似乎是政策放缓的一种标志。因为既然要盘活利用，就不能和以前一样将宅基地的相关权利限制在本村集体内部，不然很难达到有效利用的目的。但是5月6日上午，国家发展改革委发表意见表示：在稳慎改革农村宅基地之地的过程中，需要注意城里人到农村买宅基地的口子不能开，严规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。这样看来的话，《意见》似乎并不是国家放宽对宅基地管制的标志。
其实如果要对《意见》有个准确的理解，还需要结合2016年发布的《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》以下简称《产业融合发展意见》，以及2018年发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《振兴战略意见》）来对其进行全面的解读。
相关政策文件
01
《产业融合发展意见》规定：各省（区、市）可以根据本地实际，制定管理办法，支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。这一规定曾被很多人看作是国家放宽宅基地管制的风向标，因为在过去的文件中国家对于宅基地管理的表述始终是十分严格的。详见下图：

可见在2016年发布的《产业融合发展意见》之前，我国有关宅基地管理的相关文件中都是明确了禁止城镇居民在农村购地建房的。而2016年发布的《产业融合发展意见》却明确表示允许下乡创业人员和当地村民合作改建自住房。不过需要注意的是其仅仅只表示允许下乡创业人员和当地村民合作改建自住房，对于改建后的自住房的产权归属却没有明确规定，也没有出现宅基地的相关表述。
再结合2018年《乡村振兴战略意见》来看，该文件规定：完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。其明确提出了禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。可知，要在农村建房自住仍然难以实现。
02
不过2018年文件中首次提出的宅基地的“三权分置”的概念却需要好好研究一番。所谓的“三权分置”是要在“坚持农村土地集体所有”这一底线条件下，兼顾“既让农户保持其宅基地使用权取得的身份专属性、又让没有身份限制的社会主体得以利用宅基地”的目标。[1]从2004年的《中华人民共和国土地管理法》规定的农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，到现在提出的“三权分置”管理方向，正是国家放宽对宅基地管控的表现。
实践证明，就算国家没有放宽对城镇居民购买宅基地的限制，城镇居民依然有望在农村建一所自己的住宅，四川省泸县采用了权利分离后转让的方式，即允许社会主体与农户在宅基地上共建共享。通俗理解就是允许非农村集体组织的社会主体参与对宅基地的共建，并与农户按照协议的约定共享，主要共享的是约定期限内的房屋所有权和集体土地部分的一定年限的集体建设用地使用权。这其实与我国商品房土地使用年限的概念相类似。
由此可见，随着改革的不断深入，国家对宅基地的管理已经越来越灵活，虽然不允许城镇居民购买宅基地，但是已经放开部分情况下城镇居民参与宅基地共建的口子。随着宅基地制度改革的不断推进，也许有一天“城市套路深，我想回农村”将不再是一种理想，而是一种现实。
[1]宋志红：《宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计》，载《法学月刊》2018年第4期‍‍‍‍‍‍