我国强制清污费用的法律性质探析

在发生船舶溢油事故后，多数情况下各国政府会第一时间组织进行清污活动，我国法律也明确授予国家机关组织实施清污作业的权利和义务。例如《中华人民共和国海洋环境保护法（2017修正）》第七十一条规定：“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施”；《防治船舶污染海洋环境管理条例(2018修订)》第四十一条规定：“发生船舶污染事故，海事管理机构可以采取清除、打捞、拖航、引航、过驳等必要措施，减轻污染损害。相关费用由造成海洋环境污染的船舶、有关作业单位承担。需要承担前款规定费用的船舶，应当在开航前缴清相关费用或者提供相应的财务担保。”因此，国家海事行政主管机关有权就清污作业的相关费用向油污责任人进行索赔。
但是，在学界中，关于海事行政主管机关自己采取清污措施或者委托清污公司进行清污作业后产生的强制清污费用的法律性质问题，存在着较大争议，主要有民事责任说、行政责任说以及折中说三种观点；在司法实践中，不同海事法院之间，对强制清污费用法律性质的认定也存在较大不同。
法律性质一：民事责任说
（一）理论观点
主张民事责任说的学者认为“虽然清污是海事行政主管机关的强制措施，但并不能改变清污费用的民事责任的性质”。[1]理由在于：
第一，尽管我国1983年《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称“《海洋环境保护法》”）和1983年《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》[2]将船舶污染的民事责任和行政责任混在一起，并且都作为行政权力来实施的责任，例如，1983年《海洋环境保护法》第四十一条规定“有关主管部门可以责令限期治理，缴纳排污费，支付消除污染费用，赔偿国家损失”，但是，2017年修正的《海洋环境保护法》[3]已经将海洋环境污染损害（含船舶污染）的民事责任和行政责任明确分开了：第七十三条规定了海洋环境污染损害的行政责任，即，“由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令停止违法行为、限期改正或者责令采取限制生产、停产整治等措施，并处以罚款；拒不改正的，依法作出处罚决定的部门可以自责令改正之日的次日起，按照原罚款数额按日连续处罚；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”；第八十九条则规定了海洋环境污染损害的民事责任，即，“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”也就是说，自2000年4月1日起新《海洋环境保护法》施行后，强制清污费用应属于民事责任，海洋环境监督管理部门有权通过海事请求的法定程序向污染责任人提出索赔，而不能自行通过行政强制措施或行政命令收取强制清污费用。[4]
第二，最高人民法院《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》（法发[2005]26号）第145条规定：“国家海事行政主管部门或其他企事业单位为防止或减轻油污损害而支出的费用，包括清污费用，可直接向油污责任人提起诉讼”，明确表明了强制清污费用的民事责任性质。
第三，根据《1992年国际油污损害民事责任公约》《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》的相关内容以及国际上的通常做法，强制清污费用也属于民事责任的范畴。也就是说将强制清污费用视为民事责任可以与国际立法趋势保持一致。[5]
此外，天津海事法院法官在“韩国海洋污染防除组合诉天津鑫北国际海运有限公司返还海洋污染防除费用案”的评析中指出，强制清污费用属于民事责任，不应被列为行政费用。在此基础上，其认为清污公司根据韩国海洋警察厅要求进行清防污作业支出了相关费用、受到了一定损失，而污染责任人却因此受益，由于二者之间不存在合同或侵权关系，故污染责任人的受益没有法律上的依据，构成不当得利，从而支持清污公司有权提出民事索赔。[6]
（二）司法实践
在相关司法实践中，宁波海事法院、厦门海事法院、上海海事法院、青岛海事法院等多个海事法院均存在将强制清污费用认定为民事责任的判例。[7]但是，即便同样认为强制清污费用属于民事责任，在对索赔主体进行认定时，不同海事法院之间也可能存在不同，实践中，通常有由政府部门向污染责任人主张强制清污费用和由有关清污单位直接向污染责任人主张强制清污费用两种观点。
例如，在（2015）甬海法商初字第641号案例中，主张强制清污费用的主体即是宁波海事局。在该案例中，宁波海事法院认为“原告出动的船舶虽然为公务船舶，但原告进行的应急行为有部分民事活动性质，同样遵循等价有偿、诚实信用的原则；该应急行为虽不能归类于海难救助，但可以比照《海商法》第一百九十二条的规定处理。故本院确认可以对原告的应急行为进行补偿。” [8]
而在（2014）厦海法商初字第182号案例中，主张强制清污费用的主体则是具体实施清污作业的清污单位。在该案例中，厦门海事法院认为“本案系因防污作业产生费用的纠纷，依据《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（下称《油污损害赔偿解释》）第九条第一项，为防止或者减轻船舶油污损害采取预防措施所发生的费用属于船舶油污损害赔偿范围，故本案应为船舶污染损害责任纠纷。《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。被告福顺公司所属的‘福顺66’轮发生触礁事故，原告百洋恒丰公司为防范其污染海洋环境，应福州海上搜救中心通知进行了应急防污作业，可向被告福顺公司主张该费用。被告福顺公司与原告协商后在《统计表》上加盖船章，表明其对原告为其进行的防污作业、工作量及费用均予以认可，但未支付，依据《中华人民共和国民法通则》第八十四条之规定，应履行付款义务。”[9]
法律性质二：行政责任说
（一）理论观点
主张行政责任说的学者所持论据主要有：其一，如果在实践中将强制清污费用认定为民事责任，那么，受海事赔偿责任限制的影响，该费用将很难得到足额清偿，很有可能会降低国家海事行政主管部门及其他清污单位从事清污作业的积极性。[10]反之，如果将强制清污费用视为行政责任，则国家海事行政主管部门在清污作业结束后可以依照其行政权力向污染责任人进行全额追偿，[11]将更有利于保证强制清污费用的足额偿付。其二，根据《海洋环境保护法》第七十一条的规定可知，当“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害”时，国家海事行政主管部门有权采取“避免或者减少污染损害”的强制措施。这种从立法上赋予国家海事行政主管部门强制清污权的行为，就其性质而言，应当属于行政法上的行政强制，而国家海事行政主管部门自己或者委托专业清污单位从事具体清污作业的行为，可以视为行政强制中的代履行，[12]国家海事行政主管部门可以在事后向污染责任人主张自己或者清污单位代垫的清污费用。
（二）司法实践
在司法实践中，也有海事法院认为强制清污费用属于行政责任，即，清污单位在进行清污作业过后，应当向委托其从事清污作业的有关部门主张费用，有关部门在向该清污单位支付费用之后，再通过行政程序向污染责任人进行追缴，而不能由清污单位作为民事原告直接向污染责任人索赔。
例如，在（2017）鄂72民初985号案件中，[13]武汉海事法院认为：“《中华人民共和国行政强制法》第五十二条规定：需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。从上述法律规定可以看出，宝山海事局调派原告晟敏服务公司所属‘东雷1’轮、‘东雷5’轮、‘东雷7’轮和‘晟敏2’轮所实施的污染监视和应急防备工作，应属行政强制行为。在这一行政强制行为中，宝山海事局应为行政强制行为的具体实施人，只不过其将具体实施行为委托原告晟敏服务公司代为履行。两者之间已构成行政法律意义上的委托和被委托关系。原告晟敏服务公司因调派‘东雷1’轮、‘东雷5’轮、‘东雷7’轮和‘晟敏2’轮实施的污染监视和应急防备工作所产生的费用，有权根据相互之间的委托和被委托关系，要求委托单位支付。而委托单位在向原告晟敏服务公司支付相关费用以后，有权依据《中华人民共和国行政强制法》第五十一条第二款的规定，要求污染行为人具体承担。”
法律性质三：折中说
除以上两种观点之外，还有部分学者支持折中说，认为国家海事行政主管部门可以选择以行政方式或民事方式要求污染责任人对强制清污费用承担责任，[14]也就是说，该部分学者认为国家海事行政主管部门对强制清污费用的具体实现方式享有选择权。[15]
厦门海事法院的林强法官也支持这一观点，其认为：海事行政机关就强制清污费用的追偿可选择通过申请强制执行或提起民事诉讼任一种方式进行，其中，民事索赔的请求权基础在于，根据《民事诉讼法》第五十五条关于公益诉讼的规定以及《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定，海事行政机关作为行政权的持有者，对于行政职责所保护的利益得依民事诉讼程序提起公益诉讼。[16]
根据以上内容可知，持折中说的学者更多关注国家海事行政主管部门就强制清污费用对污染责任人的追偿，而未讨论清污单位该如何主张强制清污费用，但对其观点进行分析可知，其隐含的意思是清污单位需先向国家海事行政主管部门主张强制清污费用，之后再由国家海事行政主管部门选择以行政方式或民事方式要求污染责任人对强制清污费用承担责任。
结语：对强制清污费用索赔之建议
结合前文分析可知，当前关于我国强制清污费用的法律性质问题并没有定论，不仅学术界存在较大争议，司法实践中，不同海事法院在具体案件中的做法也大不相同。
即便不同海事法院均将强制清污费用视为民事责任，在对主张强制清污费用的主体进行具体认定时，也存在由政府部门向污染责任人主张费用和由有关清污单位直接向污染责任人主张费用两种观点。
因此，为了促进强制清污费用的充分、合理清偿，当相关清污单位为索要强制清污费用而需向法院起诉时，建议其将污染责任人和委托其进行清污作业的有关部门一并作为被告，以防法院以“没有相应的民事法律依据”、“不受民事法律关系调整”或者“原告主体不适格”等为由驳回起诉。
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[1]参见司玉琢：《沿海运输船舶油污损害赔偿若干法律问题研究》，载《中国对外贸易》2002年第6期。
[2]1983年《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》第三十九条规定：“凡违反《中华人民共和国海洋环境保护法》和本条例，造成海洋环境污染损害的船舶，港务监督可以责令其支付消除污染费，赔偿国家损失。当事人不服的，可按《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十一条规定向人民法院起诉。”
[3]相关条款的内容最早出现于1999年修正版《海洋环境保护法》（自2000年4月1日起施行），此后修正的《海洋环境保护法》未对相关条款进行实质性变更。
[4]参见司玉琢主编：《海商法专论（第四版）》，北京：中国人民大学出版社，2018年。
[5]参见曹宝根：《强制清污费用的法律性质研究》，载《集美大学学报（社会科学版）》2008年第3期。
[6]参见李增强、傅小强：“韩国海洋污染防除组合诉天津鑫北国际海运有限公司返还海洋污染防除费用案”，《水上救助打捞精选案例评析》，北京：法律出版社，2011年。
[7]例如，宁波海事法院（2015）甬海法商初字第641号案例、厦门海事法院(2013)厦海法事初字第55号案例和（2014）厦海法商初字第182号案例、上海海事法院(2014)沪海法海初字第46号案例、青岛海事法院(2008)青海法海事初字第15号案例等。
[8]详见宁波海事法院（2015）甬海法商初字第641号民事判决书。
[9]详见厦门海事法院（2014）厦海法商初字第182号民事判决书。
[10]参见包继来：《强制清污费用的法律探析》，载《世界海运》2009年第3期。
[11]参见邹明锡：《浅议溢油应急反应中的清污费用》，载《山东航海学会、山东海事局2007年度优秀论文专刊》。
[12]参见王威：《中国强制清污费用的法律性质探析》，载《广西民族大学学报（哲学社会科学版）》2013年第6期。
[13]详见武汉海事法院（2017）鄂72民初985号民事裁定书，该案后上诉至湖北省高级人民法院，湖北省高级人民法院于2018年5月18日作出（2017）鄂民终664号民事裁定，驳回上诉人上诉。
[14]参见郭凌川：《沿海运物船舶油污损害赔偿的若干法律问题研究》，载《第十一届全国海事审判研讨会论文集（2002年）》。
[15]参见张珊珊：《行政主管机关海洋污染损害赔偿诉讼体之资格》，载《天津海事法院第11届全国海事审判研讨会论文集（2002年）》。
[16]参见林强：“强制清污费用公益诉讼基本理论问题之探讨”，《现代海洋经济发展与海事司法服务保障》，北京：法律出版社，2014年。