P2P网贷平台到底归谁管？

【按语】
接下来我会写一个互联网金融领域的系列新闻简评，可能每篇都是吐糟。这个系列主要是写给我自己看的，每篇都会像老太婆的裹脚布——又臭又长。不算是文章，只能算笔记吧。对互联网金融感兴趣的可以看看。
近日新闻，北京、上海、深圳、宁波、重庆、江苏镇江等多地暂停互联网金融公司的注册，此举被看做是各地监管机关在释放监管收紧信号。有业内人士指出，“暂停注册”只是为了摸底整顿方便，在正式监管意见出台之后，会相应放开注册。同时，也有新闻报道说通过查询全国企业信用信息公示系统，吉林、辽宁等地已有按照“网络借贷信息中介服务”成功注册公司的案例。这说明各地的做法颇有不同。
不论暂停还是放行，仔细看这些报道会发现这里的监管机关是指地方工商局。有意思的地方来了：互联网金融平台的监管机关难道是工商局？
（一）工商局不是互联网金融平台的监管部门
2016年1月8日，国家工商总局发布《工商总局关于促进网络服务交易健康发展、规范网络服务交易行为的指导意见（暂行）》（工商网监字[2016]2号，下称“工商总局《网络服务意见》”）。如何界定这里的“网络服务交易”？是否包括P2P、众筹等网络金融业务？其中的“网络服务交易平台”是否包括了互联网金融平台？
该文件没有直接给出答案，而是规定“网络服务交易市场领域十分广泛，涵盖商务信息服务、生活信息服务、旅游服务、专业服务等众多门类”。仅做文义分析的话，互联网金融服务可纳入到“商务信息服务”或“专业服务”中去。但该文件又说“商务信息服务”是指为企业间电子商务提供网上直接交易平台服务，也即电商平台服务。这显然不包括互联网金融业务。而“专业服务”是指“指组织或个人应用某些专业知识和专门知识为客户或消费者提供某一领域的特殊服务，如法律服务、咨询服务、管理服务、设计服务、市场调查服务等。”这个定义并未明确列举网络金融服务，也没有明确排除网络金融服务。因此工商总局在这个文件里并没有说互联网金融不归它管，也没说它不管。
2014年1月26日工商总局颁布的《网络交易管理办法》（工商总局令第60号）第二条规定了该办法的适用范围为网络商品交易及有关服务。随后的第三条规定：“本办法所称有关服务，是指为网络商品交易提供第三方交易平台、宣传推广、信用评价、支付结算、物流、快递、网络接入、服务器托管、虚拟空间租用、网站网页设计制作等营利性服务。”这明确说工商总局所说的网络交易有关服务是为“网络商品交易”提供的服务，作为网络金融交易的P2P网贷应该不再其列。
2015年7月18日人民银行等十部委联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（下称“十部委《指导意见》”）第四条规定：“工商行政管理部门要支持互联网企业依法办理工商注册登记”。也就是说，工商局负责的是互联网企业的工商注册登记，仅此而已。
换言之，工商局无论如何都算不上互联网融资平台的主要金融监管机构。（但在实践中，工商局并非对互联网融资平台什么都不能管。如涉及虚假广告宣传等行为工商局还是要管的；同时，在“一行三会”的监管职能之外如果还有涉互联网融资平台的内容有遗漏监管的，工商局也可以管。）
那么，工商部不管，谁来管？
（二）银监会负责P2P网贷平台的监管，但不负责具体监管
十部委《指导意见》第八条说的很清楚：“网络借贷业务由银监会负责监管。”若按此文件，P2P网贷平台的监管机构非常明确，是银监会。
但实际上银监会并不承担具体的监管职能，它将皮球踢给了地方政府金融办。
赶着年末，2015年12月28日银监会出台了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》（下称“银监会《网贷办法》”）。这个办法的第四条规定：“国务院银行业监督管理机构负责对网络借贷信息中介机构业务活动制定统一的规范发展政策措施和监督管理制度，指导地方金融监管部门做好网络借贷规范引导和风险处置工作。”而“地方金融监管部门负责本辖区网络借贷信息中介机构的规范引导、备案管理和风险防范、处置工作，指导本辖区网络借贷行业自律组织。”
也就是说，银监会负责制定统一的P2P行业规范发展政策措施和监督管理制度，具体监管交由省级政府金融办负责。（至于地方政府金融办有没有足够的监管资源与手段来承担P2P网贷平台的监管职能，咱们另开一篇笔记。）
（三）还有谁？！
银监会《网贷办法》第四条规定公安部“牵头负责对网络借贷信息中介机构业务活动进行互联网安全监管，打击网络借贷涉及的金融犯罪工作”。请注意这里的“互联网安全监管”并非指互联网金融安全，而是互联网安全。也就是俗称的“网络警察”。网络警察职能并非针对互联网金融特定领域，而是泛指的整个互联网行业。公安系统并不承担P2P网贷平台的金融监管职能，只是对涉及互联网融资的严重违法犯罪行为进行事后打击。
另外，工业和信息化部“负责对网络借贷信息中介机构业务活动涉及的电信业务进行监管”，国家互联网信息管理办公室“负责对金融信息服务、互联网信息内容等业务进行监管”。
再高一个层面，国务院在2015年12月31日下发的《国务院关于印发推进普惠金融发展规划 （2016—2020年）的通知》（国发〔2015〕74号，下称《普惠金融规划》）里非常重视和关注互联网金融创新，主要通过两个路径：一是督察各省级政府《普惠金融规划》的实施；二是通过新成立的金融事务局指导和协调互联网金融发展工作。换言之，金融事务局也会插一脚。但目前该局的监管职能不明。
对了，还有一个准官方的民间监管主体——P2P网贷行业自律组织。《网贷办法》第三十五条规定“省级网络借贷行业自律组织应当将组织章程报地方金融监管部门备案”并罗列了相应职责，第四十四条规定“全国性网络借贷行业自律组织接受国务院银行业监督管理机构指导”。仔细看相应职责，发现省级网络借贷行业与省级政府金融办的职责重合之处颇多，但这两者的关系与职能交叉如何处理，却没有明确规则。
小结一下：银监会负责抽象监管，地方政府金融办负责具体监管；工信部、公安部、互信办公室各扫自家门前雪，国务院金融事务局则不知道什么时候会插一脚，互联网金融协会定位不明。如何分工，如何配合？真是一个头两个大。
P2P网贷的“P”就是监管部门的皮球，踢得可真好。