南非矿业投资：BEE、社区问题和能源危机压力下的可持续发展之道

南非是世界五大矿产资源国之一，拥有丰富的矿产资源，包括黄金、铂金、钻石和煤炭等。矿业一直是南非经济的重要支柱。然而，南非矿业行业也面临着许多挑战。本文希望透过一些独特视角观察南非矿业投资，探讨在南非投资矿业项目中应当进行前置研究的特殊事项，包括黑人经济赋权（BEE）、当地社区和当下的能源危机等问题。
01 BEE政策
黑人[1]经济赋权（Black Economic Empowerment，简称“BEE”）政策是南非政府为纠正过去种族隔离政策所带来的不平等、鼓励黑人参与经济活动而推出的一项战略政策，经历了从狭义（narrow-based）到广义（broad-based）的阶段式发展。2003年南非议会通过了《广义黑人经济赋权法案》（Broad-Based Black Economic Empowerment Act），作为广义BEE政策实施的框架性法案。简单来说，当前BEE政策要求公司在员工、供应商和业务伙伴等方面实现种族平等，并在管理层和股权结构中增加黑人的代表。
南非矿业领域长期被认为是最不平等的行业之一。南非矿产资源部基于2002年《矿产和石油资源开发法》（MPRDA）的授权出台了矿业宪章（Broad-Based Socio-Economic Empowerment Charter for the Mining and Minerals Industry，“矿业宪章”），设计了一套全方位的平权措施，以提升矿业领域的种族平等水平。
首部矿业宪章于2004年发布。南非的矿业公司需要通过一系列的措施来实现种族平等和黑人代表性，这包括黑人所有权水平、就业机会、技能培训、供应链管理等方面（以下统称“BEE条款”）。BEE条款对于矿业领域最重要的影响在于，为了获得采矿许可证和其他政府合同，矿业公司必须实现一定程度的黑人所有权和参与度。首部矿业宪章为所有矿业公司设定了在2009年达到26%黑人所有权的目标。在政策落地之初，黑人群体在采矿公司中的权益显著增加，但当时仍有许多公司未能达到矿业宪章所设置的目标。
2010年，矿业宪章第一次修订，并设定了在2014年达到30%黑人所有权的目标。但同时，2010年修订版也首次引入了“一日赋权，终生赋权”（Once Empowered, Always Empowered, "OEE"）的原则，即如果一家公司曾满足过2010年版矿业宪章下的赋权要求，则将被永久视为满足了矿业宪章下的合规要求（即使黑人股东后续退出）[2]。
2017年，南非矿产资源部表示，在其即将修订并发布的新版矿业宪章中，OEE原则将不被承认（即矿业公司将负有持续的保持黑人所有权比例的义务）。此举引起了矿业行业的激烈反应。最终，在2018年发布的矿业宪章中，OEE原则得以被保留，但同时黑人所有权的最低比例也被提升至30%。
实践中，对于未能满足BEE标准的企业，南非矿产资源部也曾采取处罚措施。例如，在2019年，一家南非煤炭开采企业由于未能达到黑人最低持股标准，被处以高额罚款，其主要客户Eksom（南非国有电力公司）也以解除已签署的煤炭供应合同（作为政府采购的一部分）作为威胁。
2019年3月，南非矿业理事会（Minerals Council）对整个矿业宪章的法律效力提出了挑战。南非高等法院于2021年9月作出判决认定，2018年矿业宪章中包括黑人所有权比例和雇员比例要求在内的部分条款因违宪而应不予执行，矿产资源部也不得以矿业公司违反矿业宪章为由撤销矿权。然而，对于2018年以后的新矿权申请而言，矿产资源部仍可以通过在矿权证中附加生效条件的方式执行BEE条款。
面对南非矿业本土化立法的双重规制，投资者应重视相应的审核。矿业公司BEE身份的确立是能够取得勘探权、采矿权许可证的前提，也日益频繁地被作为矿权证的生效条件。只有遵守南非本土化立法的要求，投资者才能申请采矿许可证并投资办厂。对此，企业应当慎重选择合作伙伴，从“下源头”来应对矿业本土化问题，在投资前先对潜在合作伙伴/目标公司的BEE主体资格、股权结构、重大债务、对外担保、治理结构、董事与高管任职、重大诉讼与仲裁、行政处罚等方面进行适当的调查，以确保其符合BEE标准。
南非矿产资源部原本计划于2021年发布新一版的矿业宪章，但截至目前，矿业宪章的修订工作尚未完成。然而，我们可以预见到的是，BEE条款的设置以及OEE原则是否延续将成为未来争议的焦点。BEE条款的法律效力和执行无疑会给南非矿业投资带来重大的不确定性，不仅包括潜在的股权稀释，运营方和少数股东（以及与黑人员工持股计划）之间合资合营与退出的问题也将对项目公司的运营构成持续的挑战。在新一版矿业宪章尚未落地的背景之下，对于包括中国矿企在内的海外投资者而言，与目标公司现有的黑人股东就公司决策和退出事先达成约定是应对政策环境不确定性的重要保护机制。
02 当地社区问题
与当地社区保持良好的关系对于矿业项目的平稳运行至关重要。通常来说，矿业项目周边社区的关注点往往在于项目对当地环境的影响、对当地社区在社会和经济方面的促进作用——这些也是ESG要求的重要内容。南非矿业投资领域ESG框架下重要的组成部分即是南非社会劳动计划框架（Social and Labor Plans framework, "SLP"）。SLP框架最早于2002年MPRDA中落地。SLP旨在通过促进当地所有权和参与，并要求矿业公司为他们经营的地区的社会和经济发展做出贡献，创建一个更加公平和可持续的矿业行业。南非矿业公司的社会劳动计划通常涉及以下几个方面：
就业和技能发展：要求矿业公司提供就业机会和培训，以提高当地居民的就业能力。
住房和基础设施：要求矿业公司提供住房和基础设施，例如水和卫生设施，以改善当地社区的生活条件。
地方经济发展：要求矿业公司支持当地经济发展，例如投资当地企业和创造就业机会。
社会和环境可持续性：要求矿业公司采取措施保护环境，同时减少对当地社区的负面影响。
社区沟通：矿业公司需要与当地社区进行沟通，了解他们的需求，并将他们的意见纳入社会劳动计划中。
计划提交和报告：矿业公司需要提交社会劳动计划，并获得批准。矿业公司还需要定期向当地社区和政府报告计划实施进展。
此外，在矿区所有权制度上，矿业宪章要求矿业公司向当地社区提供至少5%的不可转让附带权益或“股权等值利益”。为了保障在“社区”等特定区域内拥有权益的历史上弱势（historically disadvantaged）人群的现实权益，南非于2008年通过了MPRDA修正案，为“历史上处于弱势地位的人”积极参与矿产和石油行业并从中受益提供机会，还为历史上弱势群体设定了矿权申请的优先权利。
在过往将近20年的实践中，SLP框架在实施过程中最常见的不足在于缺乏与当地社区代表的前置沟通，导致格式化的SLP方案难以精准回应当地社区的实际需求。另一方面，SLP方案的落地执行也一直是项目公司与当地社区长久以来重要的争议源头：
案例1
Bapo Ba Mogale是南非一个著名的案例，反映了矿业公司在南非与当地社区紧密接触时可能出现的挑战。Bapo Ba Mogale社区位于安格洛美白银公司（Amplats）拥有和运营的Pilanesberg白银矿附近。2007年，Bapo Ba Mogale社区对Amplats提起了诉讼，声称该公司未能履行其与社区签订的SLP协议的义务。诉讼称，Amplats没有为社区提供足够的就业机会，没有在当地基础设施上投资，并没有充分就其采矿业务的影响与社区进行磋商。
2013年，南非高等法院裁定支持Bapo Ba Mogale社区，认定Amplats违反了其与社区签订的SLP协议。法院命令Amplats支付给社区约7800万美元的补偿。直至目前，双方仍对如何支付和管理补偿金存在重大争议。
案例2
在给南非矿产资源部部长Gwede Mantashe的一封公开信中，Sekhukhune社区联合采矿影响社区（SCMAC）、应用法律研究中心（CALS）和大赦国际南非（AISA）对矿产资源部（DMRE）未能追究三家矿业公司不遵守其SLP义务的责任且侵犯人权的行为提出控诉。矿业公司不遵守其SLP承诺加上缺乏政府监督，使社区权利完全被剥夺，许多当地居民受教育权、获得医疗保健、生计和水等基本权利都无法得到保障。
Sekhukhune社区矿产资源发达，尽管采矿业是该社区占主导地位的就业来源，该社区的失业率仍高达47%。公开信中还提到，一家矿业公司因未清除爆炸性物质导致社区玩耍的幼童受伤，而迄今为止没有任何当事方被追究刑事或民事责任，受害者也没有得到足够的赔偿。
在近期的案例中，德比尔斯（De Beers）在Venetia地下项目中的社会和劳动计划被认为是行业的正面典型。
案例3
在其得到南非矿产资源部批准的社会和劳动计划中，德比尔斯承诺为其预计将运行超过20年的钻石开采项目承担如下责任：
在项目建设阶段创造800个新的就业机会，并在运营阶段提供1200个就业机会。公司还承诺投资于劳动技能发展计划，并为当地居民提供培训机会，以提高他们在采矿行业中的就业能力。
从当地企业和供应商采购商品和服务，以促进周边社区的经济发展。
为住房、社区设施和基础设施项目提供资金，以改善该地区的居住条件。
保护其员工和当地居民的健康和福利，并为艾滋病预防和治疗计划提供支持和资源。
最大限度地减少该项目对环境的影响，包括水资源管理、废物管理和生物多样性保护等。
中资企业近些年在南非矿业领域的投资中也不乏与当地社区融洽相处的正面案例：
案例4
某中资矿业公司通过与项目所在地社区、当地政府共同努力推动实施地方经济发展计划，共投入约5000万兰特（约人民币2300万）用于项目所在社区的基础设施建设、人力资源发展计划、社会捐赠与公益活动。
完善基础设施建设：2020年至2021年，结合发展计划，投入2200余万兰特升级当地道路，并为矿山周边4个居民社区解决了清洁用水问题。
扶持小微企业：聘请专业顾问协助项目所在的三个主社区成立社区信托基金与社区公司，鼓励社区公司参与项目建设，分享项目建设红利；公司还制定了面向所有承包商的社会责任清单，要求其在执行合同过程中必须考虑社区招聘和社区民众技能培训。
定期进行公益捐赠，帮助弱势群体：成立各类社区论坛，为各社区论坛成员举办能力发展研讨会；2021年8 月，公司面向社区贫困妇女和儿童捐赠1000份卫生用品，积极推进矿业女性赋权，共同探讨社区中可持续、包容性社会经济增长和福祉的解决方案。
践行绿色发展理念，保护社区环境：通过聘请专业的第三方环评和粉尘监测机构，对矿山及周边的水资源、土壤和空气质量进行动态监控。同时，对矿山周边的历史遗迹、原住民先人墓地等进行详细的统计备案和保护性迁移。
以上案例说明了SLP方案在南非矿业投资项目中的重要性。无论是已经进入实质运营阶段亦或是仍处在前期勘探阶段的项目，对于SLP计划的评估以及与当地社区的沟通都是项目前期调研必不可少的环节。中资企业特别应当发挥自身在基础设施和配套工程建设方面的优势，在项目投资的前期工作与可行性研究中同步推进SLP方案的制定，打破与当地社区的沟通壁垒，以最有效率的方式与当地社区代表达成对于SLP安排的共识，避免出现长期困扰矿业开发项目运营，甚至导致全球品牌价值贬损的事件。
03 能源危机
2020年以来，南非经历了逐步恶化的能源危机，停电和限电非常频繁。除了国际能源价格的大幅上涨以外，导致南非电力供应危机的重要原因还在于主导南非电力市场的国有电力供应商Eskom的发电能力不足以满足南非国内的能源需求。Eskom多年来一直面临着日常维护不足、基础设施老化和财务困难的困境，新投资项目也存在着重大成本超支和产能未达预期等问题。
能源危机对南非的经济造成了严重影响，特别是高能耗的矿产开发领域。传统上而言，南非矿业公司主要通过向Eskom购电来获得项目所需电力供应。在2021年能源危机初显时，南非政府为应对电力供应危机实施了一系列措施，包括增加可再生能源发电能力的计划和引入紧急电力采购等。同时，南非政府也免除了对于矿业公司设立不超过100MW发电项目的行政审批要求，一定程度上允许矿业公司自行解决电力供应问题。鉴于南非较为丰富的煤矿储量，以煤炭作为燃料的火电在南非电力供应结构中占据了绝对的主导地位。矿业公司如果选择自行建设发电设施，火电自然成为首选，其次则为柴油和天然气。不过，化石燃料发电可能会对项目本身的环境影响评估造成负面影响。
此外，南非能源危机的另一深层次原因在于长期的基础设施投入不足。截至2020年，煤炭在南非能源结构中的占比仍然超过70%，南非面临着巨大的能源转型压力。可以预见到的是，未来的可再生能源领域的投资将逐步改善南非现有的能源结构，但电力短缺的问题仍将长期困扰南非矿业企业的运营。
结语
以上我们介绍了南非矿业投资在BEE、当地社区以及能源危机等背景下的主要挑战。南非矿业投资环境的各种不确定性可能会在未来很长一段时间内对矿业投资造成阻碍，但这绝非意味着南非矿业领域毫无机会可言。我们列举了上述需要关注的前置门槛性问题，以期为中国企业在南非矿业领域的投资决策提供参考。总体而言，投资者需要直面这些挑战，以确保可持续性和成功。这需要投资人、矿业公司、政府和其他利益相关者之间的协作努力，以找到有利于所有参与方的创新解决方案，同时促进当地经济增长和社会发展。
脚注：
[1] BEE政策项下的“黑人”泛指黑人、有色人种和印第安人，在部分法规中亦被称为HDSA（Historically Disadvantage South African）或HDP（Historically Disadvantage Person），指的是1993年《南非共和国宪法》（1993年第200号法案）生效之前因不公平歧视而处于不利地位的任何个人、群体或社区。
[2] 矿业宪章下对于历史赋权地位的认定，除了黑人所有权以外还有一系列其他评价指标（例如社区、员工计划、黑人股东持股期限等），我们在此不详细展开。
感谢实习生谌钰冰对本文作出的贡献。