地方规范性文件比法律规定标准更严格，有效&无效？

一、咨询问题
某地方政府发布规范性文件，规定老旧小区加装电梯须经小区全体业主同意，而按《物权法》规定，仅需三分之二以上业主同意。
规范性文件规定比法律更为严格，是否合法有效？能否作为行政审批的依据？
二、规范性文件法律分析
1.规范性文件有对内和对外之分。
对内规范性文件是指规范行政机关内部工作流程、行为规范、事务处理等内容的文件，其目的是约束公职人员，规范行政行为，并不对公民、法人和其他组织产生具体的权利义务关系，如出现矛盾纠纷，由政府及其行政机关内部处理。
我们通常所说的规范性文件，实际上是指政府对外规范性文件，又称行政规范性文件。本文所称的规范性文件，如无特别标注，也是指行政规范性文件。
根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，行政规范性文件是指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
2.规范性文件常常作为行政行为合法性的依据。
根据《立法法》规定，我国社会主义法律体系由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章组成。这里没有提到规范性文件，但是在行政复议及行政诉讼中，规范性文件大量出现，成为判断行政机关行政行为合法性与合理性的重要依据。
《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》也指出，制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，行政审判实践中，行政机关往往将规范性文件作为具体行政行为的直接依据，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的，应承认其效力。
3.上位法有规定的，应首先适用上位法规定，上位法没有规定的，可以适用规范性文件的补充规定。
首先，《立法法》没有关于规范性文件的规定，即规范性文件不属于严格意义上的法定“法律”。《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》也指出，规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力，故规范性文件可以被法院作为判断行政行为合法性的依据，但其法律效力层级应为最低，宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都是规范性文件的上位法。
其次，规范性文件必须合法。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第148条规定了规范性文件不合法的五种情形：超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；其他违反法律、法规以及规章规定的情形。
再次，规范性文件不得与上位法相抵触，但什么是“相抵触”？对此《立法法》等并未规定，但《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》规定了规范性文件的适用规则：下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。因此，规范性文件与上位法的具体条文规定不一致的，构成“相抵触”，应属不合法。
三、案例参考
《北京市水务局等与北京青石岭旅游开发有限公司其他二审行政判决书》（2018）京01行终934号
法院认为：
《水行政处罚程序规定（试行）》第二十条第一款第二项规定，拟对公民处以超过三千元至一万元以下罚款或者对法人或者其他组织处以超过三万元至十万元以下罚款的，作出上述处罚需经水政监察机构负责人集体讨论，经讨论达成共识后提出行政处罚建议，经水行政处罚机关法制机构复核后再报水行政处罚机关负责人审查同意后用印盖章。
《水行政处罚实施办法》中第三十条第三款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的水行政处罚，水行政处罚机关负责人应当集体讨论决定。同为作出较重的行政处罚，集体讨论的主体却不尽相同，明显与上位法规定相抵触。
四、下位法标准严于上位法的规定，只见于环境保护领域。
《环境保护法》第十五条规定，国务院环境保护主管部门制定国家环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。地方环境质量标准应当报国务院环境保护主管部门备案。
加强生态环境保护领域的立法是我国现阶段立法工作的重点。2015年，《立法法》修订，设区的市可以在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方性法规。
立法实务中，全国人大也支持各地在环保领域，制定比上位法更严格的环境保护标准。除了环境保护领域，现行法律法规或者立法实务活动，均未规定下位法可以制定比上位法更严格的标准。
而规范性文件是对公共事务管理的规定，并不涉及环境保护标准的制定，故规范性文件可以严于上位法规定的说法，是错误的。
五、地方规范性文件比法律规定标准更严格，无效
上位法已有具体规定，规范性文件再行规定，或者设置更严标准，导致规范性文件的规定与上位法规定不一致的，规范性文件的规定不合法，不具法律效力。
当然，根据法学理论和司法实务，如上位法在设定一定情形外，还明确规定法律、法规可以设定其他情形的，则规范性文件可以作补充规定。但规范性文件的补充规定仍不得与上位法的基本原则和精神实质相抵触，即必须符合授权目的，不得超越权限范围，违法增设公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益。
因此，这个地方政府文件规定，老旧小区加装电梯须经小区全体业主同意，而《物权法》规定，仅需三分之二以上业主同意，规范性文件超越了法律规定，应属无效，加装电梯只需要小区三分之二以上同意即可，不需要全体业主同意。（备注：《民法典》278条已将此类事项的表决由三分之二，调整为二分之一以上业主同意）
六、郧和法律顾问建议
1.立法是项技术活，不是简单的制定行为规范，行政机关应高度重视制定规范性文件的严肃性、合法性，引进专业人才，提高立法技术。
2.行政机关在制定规范性文件时，应加强法制审查，不得与法律、行政法规、地方性法规和规章的规定相冲突。
3.规范性文件的起草与制定应广泛听取行政相对人的意见、建议，增强规范性文件的合理性、适当性。
4.规范性文件公布实施后，应注意与上位法的衔接，上位法内容有变动的，规范性文件相关条款应立即予以调整，避免合法的规范性文件最后变为不合法。
5.规范性文件公布实施后，发现与上位法相冲突的，应立即予以更正，主动宣布规范性文件作废无效，并发布新的规范性文件。