13、政府方拟解除《特许经营协议》时如何判断解除条件是否成立？
（一）解除条件成就的关键因素
行政协议兼具行政性及协议性，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。调整合同关系的民事法律规范，在不违反有关行政法强制性规定的情况下，可以适用于行政协议。当事人一方迟延履行债务致使不能实现合同目的，另一方可以解除合同。
在处理特许经营协议解除的情况时，解除条件成就的关键因素主要包括如下：1.项目启动延迟，导致无法满足社会对于及时处理公共事务的需求。2.缺少关键审批文件，致使合同目的无法实现；3.考虑到公共事务处理的紧迫性和重要性，项目执行方的不作为可能对社会和环境造成严重影响；4由于国家政策调整，已不能实现协议签订的目的，签订的协议应予解除；5.其他。
（二）裁判意见摘录
1.解除条件成就的案例
案例1：在《东平中科洁能环境工程技术有限公司与东平县畜牧兽医局农业行政管理（农业）：畜牧行政管理（畜牧）一审行政判决书》中，法院认为原告在签订《无害化收运处理协议》后的履行过程中，因己方原因造成对病死动物无害化处理无法生产，导致公司关停整顿。被告在作出《解除协议通知书》前，致函催促原告恢复生产，原告明确表示无法恢复生产。因此，由于原告的原因，致使协议无法正常履行，协议目的无法实现，事实清楚，证据充分。病死畜禽无害化处理关系到公共利益和公共安全，涉及千家万户的健康和社会稳定，处理不当或不能及时处理，都会对社会造成难以估量的损失和恶劣影响。鉴于以上原因，被告对原告作出《解除协议通知书》并无不当。
案例2：在《保亭中油国泰燃气有限公司与保亭黎族苗族自治县人民政府其他行政行为二审行政判决书》中，法院认为保亭国泰燃气公司从2013年签订协议至今近8年时间，一直未按照涉案协议约定推进管道燃气建设，也没有按照涉案协议约定出具1000万元特许经营履约保函，其长期怠于履行涉案协议约定的义务导致合同目的无法实现，并已经对社会公共利益产生严重的不良影响，应当承担合同解除的全部责任。
2.解除条件不成就的案例
案例1：在《大连益普燃气发展有限公司诉大连普湾经济区管理委员会解除行政协议二审行政判决书》中，法院认为原被告签订的《框架协议》属于民生类市政公用事业特许经营协议，该类行业存在投资大、投资周期长、回报慢、社会敏感度高等特点，此类协议多为中长期协议，保持协议的稳定性有利于维护企业利益，保障民生。益普公司在签订《框架协议》后进行了管网等基础设施建设的大量投入，没有违反《市政公用事业特许经营管理办法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定的依法应当终止特许经营协议，取消其特许经营权的情况，解除《框架协议》势必会给用户和企业带来不良影响和损失。普湾管委会在没有充分考量上述情况，分析解除《框架协议》利与弊的情况下，解除《框架协议》既不符合《框架协议》的约定，也有失诚信政府的形象。
（三）工作建议
站在行政机关的角度，为确保《特许经营协议》的顺利执行和公共利益的保护，以下是一些建议：
- 加强合同管理：
建立健全特许经营协议的管理制度，确保合同的签订、执行、变更和解除等各个环节均符合法律法规和合同约定。 - 明确解除条件：
在特许经营协议中明确规定可能导致合同解除的条件，包括但不限于项目启动延迟、缺少关键审批文件、合同目的无法实现等，确保这些条件具有可操作性和合法性。 - 制定应急预案：
制定详细的应急预案和临时接管预案，以应对可能出现的紧急情况。预案中应明确接管的条件、程序和责任，确保在必要时能够迅速、有效地采取措施。 - 强化监督和评估：
定期对特许经营项目进行监督和评估，确保项目按计划推进，及时发现和解决问题，防止项目长期停滞或执行不力。 - 保障公共利益：
在考虑解除协议时，优先考虑公共利益的保护。确保任何解除协议的决定都不会对社会稳定和公共安全造成不利影响。 - 依法行使解除权：
在解除协议前，确保所有法定程序和合同约定的程序均已履行，包括但不限于催告、公告、听证等，避免因程序不当而导致解除行为被认定为违法。
7.其他
14、人民法院对解除程序合法性的审查重点
（一）审查重点
行政协议的解除可以由行政机关或协议的相对人根据约定或法定条件提起。行政机关在行使解除权时，通常是基于行政优益权，即为了满足公共利益的需要或者实现行政管理目标，在符合一定条件的情况下单方面作出变更、解除的决定。在审理行政协议解除案件时，人民法院审查重点如下：1.法定职权审查：2. 滥用职权审查：3. 适用法律法规审查：4. 法定程序遵守审查：5. 陈述申辩权保障审查：6. 救济途径告知审查；7.其他。
（二）裁判意见摘录
案例1：在《厚德九天（湖北）环保科技集团有限公司、宜昌市城市管理执法委员会城乡建设行政管理：其他（城建）二审行政判决书》中，法院提及除了约定的解除程序，政府特许经营协议的解除亦应遵循行政行为的程序合法性要求。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条的规定，特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。可见，在行政行为作出时，陈述、申辩等权利是行政相对人的法定权利，行政机关对此应履行必要的告知义务，否则构成程序违法。本案中被告未按照BOT协议约定的程序作出终止意向通知，亦未依照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定在作出解除决定前给予原告陈述、申辩的权利，但被告解除BOT协议的条件成就、事实清楚，且被告在作出《解除函》后多次与原告就解除问题来往函件，听取原告的陈述、申辩意见并予以回复，并于2019年2月19日书面告知原告可依法提起行政复议及行政诉讼，救济途径得以保障，故该行政行为程序轻微违法，但未对原告权利产生实际影响。
案例2：在《保亭中油国泰燃气有限公司与保亭黎族苗族自治县人民政府其他行政行为二审行政判决书》中，法院提及：政府特许经营权的解除亦应遵循行政行为的程序合法性要求。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条的规定，保亭县政府取消特许经营权，应在终止180日前与保亭国泰燃气公司协商并签署终止协议。而保亭县政府在并未提交其曾与保亭国泰燃气公司协商终止涉案协议事宜的书面证据，故保亭县政府未作出终止涉案协议的函，亦未在作出4号《终止协议的函》前给予保亭国泰燃气公司陈述、申辩的权利，于法无据。但因终止涉案协议的条件成就、事实清楚，保亭国泰燃气公司也已通过书面形式提出其陈述、申辩意见。故保亭县政府作出终止涉案协议的行为程序轻微违法，但未对保亭国泰燃气公司的权利产生实际影响。
（三）工作建议
站在行政机关的角度，为确保解除《特许经营协议》的程序合法性，以下是一些工作建议： - 确保法定职权：
在解除《特许经营协议》前，必须确保行政机关具有相应的法定职权。这通常意味着需要有明确的法律、法规授权，或者合同中有明确的约定。 - 避免滥用职权：
行政机关在行使解除权时，必须确保行为是基于公共利益的考虑，而非出于任何不当目的或私利。 - 正确适用法律法规：
行政机关应确保在解除协议的过程中正确适用所有相关的法律法规，包括但不限于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等。 - 遵守法定程序：
在解除协议的过程中，严格遵守法定程序，包括但不限于告知、听证、陈述和申辩等程序。确保所有程序的公正性和合法性，避免程序违法。 - 保障陈述申辩权：
在作出解除决定前，必须保障协议相对人的陈述和申辩权利。确保相对人有机会表达自己的观点，并对其陈述和申辩进行充分地考虑。 - 告知救济途径：
在解除协议时，明确告知相对人依法享有的救济途径，如提起行政复议或行政诉讼的权利，确保相对人的合法权益得到保护。 - 记录和存档：
对解除协议的整个过程进行详细记录，并妥善存档。这包括所有的通知、回复、会议记录、决定书等，以备后续可能出现的法律审查或争议。 - 审慎评估影响：
在考虑解除协议时，审慎评估可能对公共利益、社会稳定和相对人权益产生的影响。在必要时，可以采取适当的缓解措施。
9.其他。
15、特许经营权被收回时投资人的法律救济
（一）救济措施一：主张违约赔偿
1.违约赔偿的法律依据
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。”第二十条规定：“被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。”
但出现以下情形时，赔偿的诉讼请求将无法得到支持（一）原告主张的损害没有事实根据的；（二）原告主张的损害与违法行政行为没有因果关系的；（三）原告的损失已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济的；（四）原告请求赔偿的理由不能成立的其他情形。
2.裁判意见摘录
案例1：在《济南瀚洋固废处置有限公司、济南市环境保护局环境保护行政管理（环保）二审行政判决书》中，法院提及行政违法是赔偿的前提，因市环保局167号《通知》并不违法，故对瀚洋公司要求市环保局予以赔偿的主张不予支持。但应当注意到，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第三款关于“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿”的规定，市环保局因公共利益的需要终止《协议》，应对原告的有关损失先予作出认定，并根据认定情况决定是否予以补偿。
案例2：在《广元市泓兴工业有限公司、广元市朝天区水务局其他一审行政判决书》中，法院提及原告鸿兴公司的龙洞背水厂已完全不能保证朝天城区的供水需求，且原告未能修建其他水厂以满足增长的供水需求，原告未能根据朝天区城区用水需求建设水厂和投入相应设施设备，长期未整改，不履行满足供区用水需求的主要合同义务。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十八条的规定，被告朝天区水务局有权在原告严重违约或无法继续履行协议约定义务时终止合同。被告在作出终止特许经营合同的决定前，已经告知原告享有听证的权利，听取了原告的陈述和申辩，并依法举行了听证，符合法定程序。原告要求的赔偿损失300,000.00元没有提供充分的证据支持，且在法律上没有明确的依据。法院经审理后认定，被告朝天区水务局作出的终止特许经营合同的通知，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告要求被告赔偿损失300000.00元，无事实和法律依据，该项请求本院不予支持。
案例3：在《龙岩市永定区中天华恒环保净化有限公司与龙岩市永定区住房和城乡规划建设局城乡建设行政管理：城市规划管理（规划）一审行政判决书》中，法院提及被告龙岩市永定区住房和城乡规划建设局（以下简称“住建局”）单方面解除了与原告龙岩市永定区中天华恒环保净化有限公司（以下简称“中天华恒公司”）签订的《永定县生活垃圾无害化处理场投资及特许经营合同》，该行为构成了合同违约，应当承担违约责任，包括赔偿损失。原、被告双方在庭审过程中达成协议，原告考虑到政府财政承受压力，书面承诺自愿退让部分赔偿金额，同意按1300万元计算被告应赔偿的损失。因此法院根据评估报告、双方协议以及相关法律规定，判决被告赔偿原告经济损失1300万元，扣除已预付的800万元，仍应赔偿500万元。原告在诉讼过程中表现出合作态度，自愿退让部分赔偿金额，法院认为这符合当事人自愿原则，应予以支持。
3.工作建议
特许经营权被收回时，投资人作为行政相对人，其合法权益可能受到影响，因此需要通过法律救济途径来维护自身权益。以下是一些工作建议：
（1）明确赔偿的适用条件：
投资人应当了解赔偿的适用条件，，在行政机关违法行使职权导致财产权受损的情况下，投资人有权主张赔偿。
（2）准备充分的证据支持赔偿请求：
投资人在主张赔偿时，需要准备充分的证据来支持其赔偿请求，包括但不限于行政机关的违法行政行为、因此造成的实际损失等。
（3）合理评估损失和赔偿额度：
投资人在提出赔偿请求时，应合理评估因特许经营权被收回而造成的损失。
（4）注意赔偿请求的时效性：
投资人在知道或应当知道行政行为侵犯其财产权之日起，应在法定时效内提出赔偿请求，避免因时效问题丧失赔偿权利。
（5）考虑行政补偿的可能性：
投资人还应考虑行政补偿的可能性。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等相关法规，特许经营权被收回后，政府应给予相应的补偿。
（6）积极参与协商和调解：
在特许经营权被收回的过程中，投资人应积极参与与行政机关的协商和调解，争取通过和解方式解决赔偿问题，减少诉讼成本和时间。
（7）其他
（二）救济措施二：主张行政补偿
1.主张行政补偿的法律依据
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十九条的规定，因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益，或者根据公共利益需要，要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的，应当依据特许经营协议约定或者协商达成补充协议，给予特许经营者公平合理补偿。法律法规有专门规定的，从其规定。根据《优化营商环境条例》第三十一条的规定，地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。
2.裁判意见摘录
案例1：在《海城市人民法院关于原告岫岩满族自治县嘉合机动车检测有限公司不服岫岩满族自治县环境保护局和岫岩满族自治县机动车尾气管理办公室未按照约定履行政府特许经营协议一案一审行政判决书》中，法院认定原告嘉合公司与第三人岫岩尾气办签订的《岫岩县在用机动车简易工况法检测线经营权出租合同》属于政府特许经营协议，是行政机关为履行行政职责与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。由于国家政策的调整，特别是环境保护部等部门的规定变化，导致被告岫岩环保局无法继续按照原协议保证原告独家经营，这属于不可预见的客观情况变化。认为由于国家政策调整，已不能实现协议签订的目的，因此支持原告解除协议的请求。法院判决被告返还原告剩余租金30万元，因为被告对未履行协议无过错，法院不支持原告主张的利息部分。法院根据《中华人民共和国行政许可法》第八条和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十八条的规定，判决被告应就其不履行协议行为给原告造成的损失进行补偿。
3.工作建议
作为投资人，在特许经营权被收回时主张行政补偿的一些工作建议如下：
（1）准备充分的证据：
收集和准备所有可能证明预期利益损失和实际投入的证据，包括合同文本、投资证明、财务报表、项目评估报告等，以支持补偿请求。
（2）评估补偿额度：
根据实际情况和协议约定，合理评估因特许经营权被收回而造成的损失，包括直接经济损失和合理的预期收益损失。
（3）启动协商程序：
在可能的情况下，首先尝试与行政机关进行协商，寻求达成补偿协议。在协商过程中，明确表达补偿要求，并提供相应的证据支持。
（4）提交补偿申请：
如果协商未能达成一致，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十八条的规定，向行政机关正式提交书面补偿申请，并附上相关证据材料。
（5）注意法定时效：
注意行政补偿请求的法定时效，确保在规定的时间内提出补偿请求，避免因时效问题丧失权利。
（6）其他。
在深入探讨了特许经营项目争议解决的诸多方面后，我们认为特许经营项目争议的解决不仅需要依法行事，还需要兼顾公平正义与效率。行政机关、投资者和中介机构都应共同努力，通过协商、调解、仲裁和诉讼等多种途径，寻求合理、公正的解决方案。
我们希望本文所提供的信息和建议能够成为特许经营相关方在特许经营权争议解决过程中的专业支持力量。同时，我们也期待法律界和实务界能够不断探索和完善特许经营权争议解决机制，为促进特许经营模式的健康发展和维护社会公共利益做出更大的贡献。
第三章 参考案例目录
一、精选案例 - 环保公司诉某市城市管理执法委员会行政协议案
二、典型案例 - 最高人民法院发布产权保护行政诉讼典型案例之五：汕尾市真诚公共汽车运输有限公司诉汕尾市人民政府排除、限制竞争案
三、优案评析 - 福建中气集团有限公司诉南丰县人民政府解除行政协议
- 灌云中孚环保科技有限公司诉灌云县人民政府撤销政府特许经营协议案
四、普通案例 - 济南瀚洋固废处置有限公司、济南市环境保护局环境保护行政管理（环保）二审行政判决
- 厚德九天（湖北）环保科技集团有限公司、宜昌市城市管理执法委员会城乡建设行政管理：其他（城建）二审行政判决书
- 广元市泓兴工业有限公司、广元市朝天区水务局其他一审行政判决书
- 库车县鑫泰燃气有限责任公司与库车县人民政府其他行政行为一审行政判决书
- 惠州首创投资发展有限公司、惠州市人民政府二审行政判决书
- 惠州首创投资发展有限公司、惠州市自然资源局资源行政管理：其他（资源）二审行政判决书
- 海城市人民法院关于原告岫岩满族自治县嘉合机动车检测有限公司不服岫岩满族自治县环境保护局和岫岩满族自治县机动车尾气管理办公室未按照约定履行政府特许经营协议一案一审行政判决书
- 龙岩市永定区中天华恒环保净化有限公司与龙岩市永定区住房和城乡规划建设局城乡建设行政管理：城市规划管理（规划）一审行政判决书
13. 唐县京王天然气销售有限公司与唐县人民政府一审行政判决书 - 新宁县公共汽车运输有限责任公司与新宁县人民政府行政许可二审行政判决书
- 盐山合创环保科技有限公司、盐山县人民政府不服收回特许经营权决定二审行政判决书
- 济南瀚洋固废处置有限公司与济南市人民政府等其他一审行政判决书
- 厚德九天（湖北）环保科技集团有限公司与宜昌市城市管理执法委员会一审行政判决书
- 济南瀚洋固废处置有限公司、山东省济南市环境保护局终止政府特许经营协议纠纷再审审查与审判监督行政裁定书
- 保亭中油国泰燃气有限公司与保亭黎族苗族自治县人民政府其他行政行为二审行政判决书
- 任县昆泰天然气有限责任公司、邢台市任泽区住房和城乡建设局城乡建设行政管理：其他（城建）二审行政判决书
- 宁夏易巨能实业有限公司与彭阳县城市管理综合执法局、彭阳县人民政府等接管停用换热站行为一审行政判决书
- 山西中农乐农业科技有限公司与运城经济技术开发区管理委员会、运城空港文化产业园区管委会二审行政判决书
- 原告山西中农乐农业科技有限公司诉被告运城经济技术开发区管理委员会、运城空港文化产业园区管委会特许经营行政协议一审行政判决书
- 涿州中科国益水务有限公司与涿州市住房和城乡建设局、涿州市人民政府城乡建设行政管理：其他（城建）一审行政判决书
- 济南瀚洋固废处置有限公司、济南市生态环境局二审行政判决书
- 枣庄市台儿庄光明燃气有限公司与枣庄市台儿庄区人民政府一审行政判决书
- 任县昆泰天然气有限责任公司与邢台市任泽区住房和城乡建设局城乡建设行政管理：其他（城建）一审行政判决书
- 大连益普燃气发展有限公司诉大连普湾经济区管理委员会解除行政协议二审行政判决书
- 吉林奥华生物质能热力有限公司与白山市住房和城乡建设局行政补偿判决书
- 岫岩满族自治县嘉合机动车检测有限公司与岫岩满族自治县环境保护局行政协议一案二审行政判决书
- 山东汇富盛生物科技有限公司与烟台市牟平区人民政府一审行政判决书
- 汕尾市真诚公共汽车运输有限公司与汕尾市人民政府其他一审行政判决书
- 宁夏易巨能实业有限公司与彭阳县城市管理局、彭阳县人民政府其他行政行为一审行政判决书
- 东平中科洁能环境工程技术有限公司与东平县畜牧兽医局农业行政管理（农业）：畜牧行政管理（畜牧）一审行政判决书
- 怀化市对外经济贸易盈丰有限公司（以下简称“盈丰公司”）因与被告中方县人民政府特许经营行政协议纠纷一审行政判决书
- 济南瀚洋固废处置有限公司与济南市环境保护局等其他一审行政判决书
- 山东汇富盛生物科技有限公司、烟台市牟平区人民政府二审行政判决书
- 宁晋县佳源热力有限公司与延津县人民政府一审行政判决书
- 文山市君畅经贸有限责任公司、文山市城乡管理综合执法局二审行政判决书
- 西安市西蓝天然气股份有限公司与周至县规划建设和住房保障局、周至县玉祥天然气有限公司城建行政许可二审行政裁定书
- 中方县汽车站站务有限责任公司与中方县人民政府一审行政判决书
- 中方县汽车站站务有限责任公司、中方县人民政府二审行政裁定书
- 深圳市合泰水务技术有限公司、深圳市水务局二审行政判决书
- 宁晋县中裕燃气有限公司（原宁晋县伟业燃气有限公司）与宁晋县住房和城乡建设局宁晋县绿能天然气有限公司行政协议一审行政判决书
- 垫江县东盛燃气有限公司与重庆市经济和信息化委员会天然气供气区域划分通知二审行政判决书
- 门旺能环保能源有限公司、门县人民政府、门县综合行政执法局一审行政裁定书
- 德惠市住房和城乡建设局与德惠市永盛兄弟房地产开发有限公司、德惠市吉旺供热有限公司政府特许经营协议二审行政判决书
- 甘肃瑞祥环保能源有限公司、兰州市城关区市容环境卫生管理局、兰州市城市管理委员会一审行政判决书
- 原告西安市西蓝天然气股份有限公司诉被告周至县规划建设和住房保障局规划其他行政行为一案行政裁定书
- 中国长城资产管理股份有限公司四川省分公司、浏阳市城市管理和综合执法局二审行政裁定书
- 贵州兴诚华英食品有限公司与兴仁县人民政府东湖街道办事处、兴仁县人民政府经贸行政管理（内贸、外贸）一审行政判决书
- 涿州中科国益水务有限公司、涿州市人民政府城乡建设行政管理：其他（城建）二审行政判决书
- 山西润禾环保工程集团有限公司与长治市人民政府其他行政行为二审行政裁定书