《民法典》“居住权”对城市更新改造征迁工作的影响

前言
《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）于2021年1月1日施行，在《民法典》物权编用益物权分编加入了“居住权”一章，新创设了居住权这一用益物权。对于居住权大家尚还陌生，而居住权对于政府实施房屋征迁又会产生何种影响，本文将尝试从合法征迁的角度浅析居住权对政府实施房屋征迁工作的影响。
居住权是一种为满足生活居住需要而占有、使用他人住宅并经登记设立且不得转让和继承的用益物权。既然设立居住权是为了保障生活居住需要，若对设立有居住权的房屋实施征迁则必然对居住权人产生影响，随着房屋的拆除，也将导致该房屋上设立的居住权灭失。那么政府实施房屋征迁是否需要取得居住权人的同意，居住权人是否应当得到补偿，应当获得何种补偿。
一 居住权作为一种用益物权受法律保护
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”仅规定房屋所有权人为被征收人。在实务中，政府一般亦只将房屋所有权人列为被征收人，补偿对象亦主要为房屋所有权人。那么，《民法典》实施后，政府进行房屋征迁是否需要取得居住权人的同意。
根据《民法典》第二百零七条“ 国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。”、 第二百三十八条“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以依法请求损害赔偿，也可以依法请求承担其他民事责任。”之规定可知，居住权作为一种用益物权受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯，否则将承担相应责任。若政府在未征询居住权人意见的情况下，仅就房屋征迁事宜与所有权人达成一致意见便对房屋实施拆除会产生何种后果。
二 若政府在未征询居住权人意见的情况下，仅就房屋征迁事宜与所有权人达成一致意见便对房屋实施拆除的后果
首先，即便政府与房屋所有权人签订了征迁协议，由于物权的绝对性，居住权并不因此发生变化，政府部门在未与居住权人签署协议的前提下对房屋实施拆除，侵犯了居住权人的合法权益。
其次，征迁协议具有相对性，政府无权根据与所有权人签订的征迁协议，要求享有居住权人的权利人搬迁。
最后，在未取得居住权人同意的情况下，贸然拆除房屋，政府及主要责任人员可能要承担相应法律责任。参考（2018）云行终396号案例，法院认为政府在未查清房屋是否设立有抵押登记的情况下，与房屋所有权人签订征迁协议后将补偿款支付给所有权人并对房屋实施拆除的行为侵害了抵押权人的抵押权，导致了抵押权人对房屋的优先受偿权丧失，政府应当进行赔偿，最高法亦认可了该观点。同为物权，抵押权人享有的仅为对房屋的优先受偿权，而居住权人享有的是保证生活居住需要的生存权利，从权益位阶上看，对居住权的保护显然更需重视。故在未取得居住权人同意的情况下，贸然拆除设立有居住权的房屋，政府有征迁行为被确认违法并承担相应赔偿责任的风险，造成严重后果的，不排除相关责任人还需因此承担其他责任。
三 居住权人是否有权获得补偿
政府实施房屋征迁活动中，需要取得居住权人的同意，势必将加大征迁工作的难度和强度，但从合法行政的角度来看，还是需要与居住权人就房屋征迁达成一致意见，那么居住权人是否有权获得补偿。
如前所述，《民法典》实施以前，政府实施住房类房屋征迁，一般以房屋所有权人作为被征收人，补偿安置一般亦只针对房屋所有权人。对于被征迁房屋的其他权利人，云南省及其他省市现有相关规定中，主要是对政府直管公房或单位产权房屋承租人的安置补偿权利作出了相关规定，而对于其他权利人的安置补偿权利则未做明确规定，例如《云南省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条“被征收房屋为单位产权，承租人未与被征收人解除租赁关系的，应当以产权调换的补偿方式保障承租人的房屋使用权。被征收房屋为政府直管公房，承租人可以继续承租产权调换房屋。公房管理部门应当优先与符合公房承租规定的承租人重新签订房屋租赁合同。”、《昆明市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条“征收政府直管公房的，应当采用产权调换，征收一户安置赔还一套，用于安置原承租人，并重新签订房屋租赁合同。征收单位自管公房，承租人未与被征收人解除租赁关系的，应当以产权调换的补偿方式保障承租人的房屋使用权”。对于房屋承租人或其他权利人的权益则主要是通过民事途径予以保障，即主张与房屋所有权人之间的民事法律权利义务。
对于居住权人而言，《民法典》第三百二十七条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿”。根据该规定，居住权属于用益物权，政府对设立有居住权的房屋实施征迁时，居住权人有权获得相应补偿，那么居住权人有权获得何种补偿。
四 居住权人有权获得何种补偿
结合目前的政府征迁工作中对住宅类房屋的补偿主要包括以下几类：第一，被征收房屋的价值补偿，包括货币补偿和产权调换两种方式；第二，临时安置费或提供周转用房；第三，搬迁费；第四，奖励；第五，特殊补助费。那么居住权人是否享有以上补偿的权利。
第一、关于被征收房屋的价值补偿。因为居住权人仅享有对房屋的占有和使用权，而不享有房屋的所有权、处分权和收益权，无论房屋价值高低，于居住权人而言均不对其产生影响。故，居住权人无权直接享有对被征收房屋的价值补偿。
第二、临时安置费或提供周转用房。根据《民法典》第二百四十三条“…征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。临时安置费主要是用于补偿过渡期间被征迁人自行安排住处的支出，周转用房亦用于保障过渡区间的居住条件，两种方式均符合《民法典》之要求。居住权是保障生活居住需要而设立，故而居住权人有权获得周转用房使用或临时安置费补偿。
第三、搬迁费，搬迁费用于补偿被征收人因房屋被征收而对屋内物品进行搬离所产生的负担。居住权人因房屋征迁导致需要对其财物进行搬离，其有权获得搬迁费补偿。
第四、特殊补助费。特殊补助费用于保障残疾、烈士家属、五保户等特殊人权，属于对特殊人群的照顾。居住权人作为房屋的居住使用人，房屋征迁必然对其产生直接影响，若居住权人存在以上特殊情形，则其应当享有特殊补助费补偿。
第五、奖励费。奖励费设置的目的是为了促使搬迁在短时间内完成，表现为在规定时间内签订合同并腾交房屋的被征收人可享有相应时段的奖励费用。针对居住权人是否应当享有奖励费，笔者认为奖励费仅是一种促进征迁的手段，并非必须的补偿费用，政府可视居住权人数量、征迁经费、工作进度要求等具体情况而定。
综上，政府实施房屋征迁时，居住权人有权获得临时安置补偿、搬迁费补偿和特殊补助费补偿等。但是，对于居住权人享有的剩余期限居住权，仅通过前述补偿，居住权人很难得到合理的补偿安置，那么对于剩余期限的居住权人，应当如何对居住权人进行补偿。
五 对于剩余期限的居住权人，应当如何对居住权人进行补偿
在以往政府实施的房屋征迁工作中，除了特殊补助费外，安置补偿标准均以房屋数量、面积、价值等作为依据，房屋是否具有其他权利人或者权利人数量并不作为补偿标准的考量因素。笔者认为《民法典》实施后，亦当如此，即同样的房屋无论是否设立有居住权，其补偿标准均应当一样。若因房屋设立有居住权而获得更多的补偿，则可能导致因其他被征收人认为不公平进而恶意设立居住权的情形出现，加大征迁难度、增加政府征迁成本。那么，基于相同房屋相同补偿的原则，如何就房屋征迁补偿对所有权人和居住权人进行分配，则必然成为一个难题。
若单纯将其作为房屋所有权人和居住权人之间的民事法律问题，则很大可能出现所有权人与居住权人无法就利益分配达成一致意见，进而影响征迁工作的进程。对此，笔者认为政府应当通过完善补偿安置方案以妥善解决该问题，制定补偿安置方案时需综合考虑居住权剩余年限、房屋价值补偿方式以及所有权人是否居住于该房屋等因素，例如：若居住权剩余年限较短，可通过分配相应年限的临时安置费或提供周转用房的方式解决；若居住权剩余年限较长，且所有权人选择房屋产权调换，则可通过协议明确约定由居住权人继续在安置房内设立相应年限居住权的方式解决；若剩余年限较长，且所有权人选择货币补偿，则应当明确由所有权人另行提供房屋设立居住权，或者分配同等年限租金的补偿费给居住权人等方式解决。
总结
以上意见，均为笔者基于以往征迁工作中的经验及自身认知的见解。针对居住权对房屋征迁工作的影响及政府的对应措施，尚需要更全面、更深入的研究以及不断实践才能探索出正确的道路。居住权作为新创设的用益物权，受《民法典》及其他法律法规保护，政府在征迁工作当中应当予以高度重视，笔者建议在实施征迁工作的准备阶段，征迁工作实施单位应当到登记部门查询征迁范围内的房屋是否设立有居住权，若有则应当在制定补偿安置方案时予以充分考量，做到合理合法征迁。