也谈“法官员额制”

新一轮司改大幕拉开，各种改革的方案和声音流出，使身在体制中的笔者及实务界同仁频频惊叹，尤其是当各种具体的指导思想和方案落地，各类媒体舆论的各种不着调的声音发出，总觉有如鲠在喉不吐不快之感，这种感觉尤其对于深处司改争议漩涡中心的“法官员额制”尤为明显。
法官员额制改革应否是司法改革的中心议题？
坊间一直对司改抱有深切的期待，于公众而言，主要是现代化和城市化进程中民众因利益纷争而不断积聚的各种不满情绪缺乏恰当的释放途径，无疑将司法推到社会矛盾的最前沿。客观而言，司法系统的整体人员素质及运转机制在整个国家权力运作体系中，仍然相对处于一个健康的态势，最坏的评价也应当处中等偏上水平。但恰恰因为司法在我国现有体制中的相对弱势而被社会定格为改革的最可能对象。不能否认的是，司法系统内部频出的各种丑闻在舆论的推波助澜下，更易成为广大民众怒火引向的对象，法官素质、业务水平自然成为民众直接面对和审视的对象，被误读的“法官员额制”在舆论的指引下无疑会被认为是解决该问题的万能妙药而被屡屡提出。
实务界也对司改充满期待。面对司改大潮，司法界内部曾广为流传一句谐语“一切不以提高待遇的司改都是耍流氓”，并得到广大业界同仁的赞许。谐语归谐语，但从另一个侧面也反映了广大司法工作者对司改的最大期待。近年来司法界频频传出的法官辞职潮也是对这种期待的最真实反映。从法官自身物质及履职条件角度考虑，普遍认为当下法官存在“待遇差、压力大、晋升空间小、职业尊荣差”的特点。从司法运作体系来考量法官个体的意愿，即法官群体对司改的最大期待，无疑有三点：一是排除司法系统的外部干扰，彰显司法的权威和威严，保持司法的独立性。其主要针对各级党委、政府、社会影响团体和新闻舆论对具体案件施加压力的防范和化解；二是排除司法内部的行政化、官僚化的倾向，保持法官对案件的真正的独立。取消各级法院内部的层级汇报制度，废除院庭长具体案件的签发制度，排除审委会对案件具体审理的干扰，建立法官、司法辅助人员和司法行政人员的分类管理；三是提高法官的职业待遇，加强法官的职业保障，提高法官的职业尊荣。建立符合司法规律的法官业绩考评体系，建立法官分级晋升机制。
于是，当满怀希望的广大司法实务界同仁和偏离期待的“法官员额制”相遇，不解、愤懑甚至是愤怒的情绪燃烧了大多数一线的司法同仁，而广大民众因为并不能了解“法官员额制”的具体内涵而显得无甚意义。自上而下的员额制改革至少在表面上不能取得上层乐于见到的取信于民的效果，反而使广大司法人员人心思动。
对官方期待预期进行效果评估，“法官员额制”也不能达到政策制定者预期达到的效果。从官方发布的各个司改方案中，对“法官员额制”改革取向的最好注脚无疑是“着力解决审判分离、权责不明，实现让审理者裁判，让裁判者负责”的价值取向。但仔细品味该取向再对照各地“法官员额制”的具体举措，则发现二者距离相去甚远甚至于南辕北辙。目前的审判体制是以审判员、助理审判员具体审理、法官助理和书记员辅助审理，重要案件院庭长签发，重大案件审委会审议加各级案件汇报的模式运作。其最大的诟病是院庭长对具体案件的审理干扰以及具体案件审理的司法层级汇报和党委、人大等汇报和干扰，从而造成法官不能独立办案，出现审判分离、审理者不裁判、裁判者不负责的情况。而根据公布的现有的“法官员额制”的方案，现存的问题依然没有得到丝毫的解决，反而出现了因为一个审判长需要对其审理的全部案件进行负责，其因为大量案件需要处理则可能出现挂审判长名而法官助理具体办案之实，出现新的“审判分离”。
从官方公布的“员额制”的远期前景也暗合了学界理想化的法官精英制期待，但是，无论是从最高法院部分参与司法体制改革的成员口中传出的信息，还是从官方和非官方的途径得到的信息，法官精英制改革只是为“法官员额制”改革披上了理想化的外衣，从根本而言，一方面满足司法界对法官与普通公务员分类管理和法官高薪的期待，另一方面又回避因法官水平参差不齐、民众抱怨反而给该群体普遍加薪而导致的更大的民怨。事实上，对法官高薪以及与普通公务人员进行分类管理是世界各个法系国家共同的特点，也是符合法官代表国家最终的裁判权、判断权的司法特性，是一种世界潮流。中国法官的数量从绝对意义上是一个巨大的数字，但是从相对意义及人均数量排名并不靠前，在整个社会人员的构成中无论是数量还是质量也并不与法官的精英制相悖，仅仅因为绝对数量巨大而追求相对少量的法官员额，从而一刀切的固定的法官比例只会导致基层法官人员数量与案件数量的日益倒挂，案多人少的压力更加突出。法官高薪与法官绝对数量多并不是一个绝对的矛盾，且也不是仅仅依靠一个“法官员额制”即能从根本上解决，因为法官绝对数量多并不必然意味着法官的整体素质不高，也不意味着对法官高薪缺乏合法性的解释，反之推断亦然。
现有方案显现的弊端及其可能引发的动荡
套用一句俗语，“法官员额制”是一个筐，就怕什么东西都往里面装。如果员额制改革，能够坚决贯彻最高院指导方案中的因地制宜、实时推进思想，则其无疑是现有司法体制方案中闪光的一环。但是，中国的改革方案，往往是政令越往下走，则越有可能偏离其政策制定者最初的初衷，从目前看来，法官员额制改革也有这方面的趋势。从目前唯一官方公布的“上海”方案来看，其将法官严格控制在三分之一的红线，如果严格按照该方案推行，则将有大量的现有法官，尤其是年轻的助理审判员退出法官的序列；此外，从北京市法院系统得到的部分内部改革方案，将2009年以后任命的助理审判员全部回炉，改行法官助理的职务，以致有人预言照此方案推行下去，法院将掀起新一轮的辞职或下岗风潮。
现有方案显现的第一个弊端，即在司法整体配套改革措施尚未明朗的情况下，一刀切地进行所谓的员额制改革，可能使近些年取得的司法改革成果毁于一旦。客观而言，自一五司改以来，随着统一司法考试的推行和法律高等教育的普遍展开，大批科班高素质法律人才涌入法官队伍，再加上老一辈复转军人进法院的逐步退休和退出，可以说目前的司法队伍质量处于相对而言最好的时期，如果假以时日，司法队伍自身会逐步向专业化、精英化的方向迈进。而一刀切的法官员额制改革无疑会使一大部分已经进入审判成熟期的年轻审判骨干退出法官的序列，而知识结构日渐退化且已远离审判一线的诸多老审判人员则重新进入审判一线，从而形成新一轮的论资排辈风潮，使司法积累的成果毁于一旦。审判一线很可能出现“助理比法官有水平”、“法官助理实质办案”的严重局面。更严重的是，在未建立科学、明确、符合司法规律的法官业绩考评办法的基础上，加剧人员竞争的所谓法官员额制改革，必将导致更加严重的司法行政化和官僚化倾向，助长各级司法管理人员的长官意识。
一刀切的法官员额制，也会造成法官队伍的巨大不公平。客观上说，由于近些年法院整体待遇及吸引力的下降，法官整体的更新速度加快，目前留在司法队伍中的老法官多是法院行政领导或者在知识、能力、性别等多方面缺乏竞争力，而近些年进入司法队伍的年轻人已经普遍是各个法院尤其是基层法院的业务骨干。如果一刀切的将这部分人全部打回法官助理，则该群体可能行审判之实、而无审判之名、受审判之累，而无法官之利，则对这部分人员而言，无疑是一种极大的不公平，从而导致其群体的极大的心理落差，其工作的主动性和积极性可以预期。从另一角度而言，这部分高素质人员绝大部分是各高校法学院研究生毕业且通过层层选拔进入法官队伍，其最初的考核、培训及职业规划和职业理想，全部是按照法官的要求进行的，而一刀切的将该部分人员全部打回法官助理则缺乏改革的合法性和合理性。
现有透露出的的员额制改革方案，甚至会造成严重的司法队伍震荡。正如前文分析，近年来司法队伍因为种种原因已经面临着人心思动的局面，缺乏配套机制的员额制改革只会让掩盖的矛盾更加的恶化，年轻法官大量流失将在所难免。
法官员额制的理想步骤——以人员分类管理为重点，辅之以长远的员额制改革
司法改革如箭在弦上，不得不发。法官员额制的改革从长远角度考虑，无疑是提高法官队伍素质、改变审判分离的最佳途径。但问题是，任何改革都应抓住问题的关键点，以点带面、有的放矢，而不能仅仅依靠拍脑袋、眉毛胡子一把抓，最终不但起不到改革的正能量，反而将现有成果付之一炬。
法官员额制改革首先要弄清其改革的目的和最原始的初衷，简明扼要地讲，法官员额制的初衷无非是通过员额制改革逐步提高审判一线法官的整体素质，形成倒逼机制使最优秀的人才能够充实到审判一线，改变审判分离的局面，从而为提高法官待遇求得合法性和合理性，并最终能够步入精英制司法的良性循环。所以，单纯的以简单粗暴的减少法官数量并不能达到提高法官群体素质的目标，而单纯的认为审判长负责制或者法官负责制及能够避免审判分离的想法，则更显得幼稚。
笔者认为，在当下的政治体制和司法环境下，单纯的法官员额制并不能够解决一切问题，反而使问题更加糟糕，相反，目前最紧迫和最应该将重点放在最高院提出的法院人员的分类管理，将现有人员按照法官、司法辅助人员和司法行政人员严格区分，并进行分别的职务序列管理，将法院最优秀的人才倒逼到一线审判部门，同时严格限定司法行政人员的具体管理职责，防止其对具体案件的办理进行干扰。如果能严格按照人员分类管理的设想严格执行，则一线法官的绝对数量必将大幅度减少，且其人员素质和职业信念都将获得充分的保障。同时，也能够一定程度的避免和化解当前司法面临的最严重的内部行政化问题。
其次，应该制定科学的、符合司法规律的法院各类人员业绩考评机制，建立各类人员公正、透明的流动机制。按照目前公布的设想和方案，在省级设立的法官遴选委员会，主要负责法官的遴选和考评等事务。独立的遴选机构相对重要，但是公正、科学的遴选规则和遴选标准更加重要。应防止单纯的以审判职务、工作年限、行政评价为考评标准，而将考评的重点放在司法业务能力、群众工作能力、司法的忠诚度等方面上，选拔出最优秀的人才充实法官队伍。
司法改革是一项系统工程，也是一项影响深远的长远工程，不可能一蹴而就。法官员额制的改革也是如此，相信通过科学的分类管理和法官选拔淘汰机制，历经数年，必将取得举世瞩目的成绩。