美国出口管制4月重要修订：进一步加强对华管制

美国工业和安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）在2020年4月28日连续发布了两项针对《出口管制条例》（Export Administration Regulations，EAR）的修订法令（Final rule）及一项修订提案（Proposed rule），对中国企业在出口管制合规方面造成了更大压力。本文旨在对前述三项修订的主要内容和其影响进行简要分析，并对中国企业提出我们的建议。
1、取消民用最终用户许可证豁免
EAR的商品管制清单（Commerce Control List, CCL）以出口管制分类码（Export Control Classification Numbers ,ECCNs）对物项进行分类，ECCNs会列明某一物项的管制原因以及可适用的许可证豁免，若某ECCN码下存在可适用的豁免，则在满足法定条件的前提下，BIS授权该类物项在出口/转出口时无需申请出口/转出口许可证，“民用最终用户许可证豁免（Civil End Users ,CIV）”就是原先许可证豁免的其中一项。若某一类物项适用，则会在相应的ECCN码下标注“CIV - Yes”字样。
原CIV许可证豁免规定在EAR 740.5章节， CIV许可证豁免授权因“国家安全（national security）”原因受到管制的物项，在出口/转出口至D:1组别国家，最终用于民用目的的情况下，无需申请许可证。中国也属于D:1组国家之列。
BIS声称，这些国家民用和军用科技发展愈发融合，寻求军民一体化不仅对美国这类出口高新技术产品的国家经济造成挑战，也与美国国家安全和利益背道而驰，另外，出口时更难以判断最终用途。因此，原适用CIV许可证豁免出口的物项，后续在出口/转出口前将经过美国政府审查。相应地，ECCNs之前标注的“CIV”相关段落都将被删除。本修订法令将于2020年6月29日起生效。
本次BIS取消CIV许可证豁免，将会导致原可适用许可证豁免的物项此后在出口/转出口时需要申请许可证。因此，对于目的地为中国出口、转出口，均无法再适用CIV许可证豁免，许可证要求增加了。CIV许可证豁免取消，受影响的物项包括但不限于 3A002“通用电子组件、模块和设备（General purpose“electronic assemblies,” modules and equipment）”、3B001“用于制造半导体器件或材料的设备（Equipment for the manufacturing of semiconductor devices or materials）”、4A003 “电子计算机、电子组件及相关设备（“Digital computers”, “electronic assemblies”, and related equipment）”等。
根据BIS发布的2018年中美相关贸易数据，向中国出口所适用的许可证豁免中，CIV许可证豁免位列第二（占所有许可证豁免的3.7%），涉及出口物项价值1.149 亿美元。这一许可证豁免的取消，对中国企业的进口贸易无疑将会产生巨大影响。
2、扩大对中国、俄罗斯或委内瑞拉的军事最终用途或军事最终用户的出口、再出口和转移(国内)管制
除了针对ECCNs设置的特定出口许可要求，在EAR下，还要考虑出口/转出口物项的最终用途和最终使用者，如果管制物项是用于被禁止或受限的用途，或出口给受管制的实体，则需要遵守特殊许可要求。受管制的最终用途包括核相关的最终用途、生化武器、军事用途等。
原EAR 744.21章节，针对中国“军事最终用途”、俄罗斯或委内瑞拉“军事最终用户”的出口/转出口/国内转移设置了特定限制。该条款规定，若明知或被通知某物项将用于“中国军事用途”，则禁止出口。“军事最终用途”指的是将在特定军事物项上使用，以及为了“使用”、“开发”“生产”军事物项以及开发EAR 744章附件二所列物项之用途。“军事最终用户”包括国家武装部队、国民警卫队和国家警察、政府情报或侦察组织或具有相关职能的人或实体。
本次修订新增了对中国“军事最终用户”的限制，这一限制和上述取消CIV许可证豁免相互呼应，都是基于BIS所声称的中国军民一体化之原因。这将导致后续出口商向中国企业出口产品时，需要进一步调查该进口商是否属于“军事最终用户”。
本次修订还扩大了“军事最终用途”的定义，除使用、开发、生产等行为外，还包括对军事物项的操作、安装、维护、修理、检修、翻新等支持行为。就EAR 744章附件二，较原先版本也新增了所列物项，也就是扩大了“军事最终用途”之范围。
另外，本次修订后，原“个案审批”（case-by-case）的许可证审查标准将变为“推定拒绝”（presumption of denial）。也就是说，审批的可能性降低了。
最后，本次修订法令加强了自动出口系统（Automated Export System, AES）中就电子出口信息（Electronic Export Information, EEI）的报备归档要求，根据修订后规则，除适用政府相关许可豁免外（Governments, International Organizations, International Inspections Under The Chemical Weapons Convention, And The International Space Station，GOV），向中国出口的物项无论装运价值几何、是否适用许可证豁免，都要向BIS报告正确的ECCN码。
本修订法令同样将于2020年6月29日起生效。此后，向中国出口/转出口EAR管制物项的审查范围更广、审查标准会更加严格。出口商/转出口商关于出口管制的合规义务将大大增加。
3、修改额外许可转出口许可证豁免（提案）
如同CIV，“额外许可转出口（Additional Permissive Reexports，APR）”也是许可证豁免的其中一项。
现行APR许可证豁免规定在EAR 740.16章节，适用于转出口贸易，规定在满足特定条件且转出口物项并非受生化武器（CB）、核不扩散（NP）等原因管制的情况下，从A:1组别国家及香港，向特定B组国家以及D:1组别国家转出口无需申请许可证
BIS声称，考虑到美国与他国就国家安全、外交政策可能存在的变数，本次提议将D：1组别国家移除出APR许可证豁免的合格国家，如后续该修订提案生效，则后续向D:1国家出口该类物项时，必须经过美国政府审查。中国属于D：1国家行列，也就是说，出口商以后向中国出口相关物项时可能无法适用APR许可证豁免，而需要申请许可证。
考虑到这一改变可能带来的影响暂不明确，BIS将于2020年6月29日前收集关于本修订提案的意见。
4、就本次修订对中国企业的建议
综上，无论是取消原先可适用的许可证豁免规则，还是扩大EAR对军事最终用途、军事最终用户的管制范围，这些修订无疑都与中国密切相关，这表明了美国对华出口管制政策的进一步缩紧。可预见的是，本次修订法令生效后，中国企业后续进口受EAR管制物项将会更加困难，面临的出口管制合规要求也将进一步提高。
我们建议，在这段过渡期内，拟适用CIV许可证豁免的企业，就相关产品进行排查，对不再适用许可证豁免的产品尽快申请出口许可证。另外，企业应在法律框架内配合出口商/转出口商就本次修订履行合规审查、报告义务，以减少对贸易可能产生的不利影响。
鉴于中美之间贸易关系仍未缓和，我们建议企业持续关注后续美国出口管制相关法律法规的最新进展，做好自身合规建设。