监察法第一章详解：监察对象

前言：《中华人民共和国监察法》于2018年3月20日通过生效，共九章六十九条。由于条文较少，立法必然存在不明确之处。监察专栏尝试通过立法、司法与法理分析，进一步理解与适用监察法。
监察法第一章为总则，共6条582字（含标点）。一般而言，法律的总则为法律的序言，对整部法律起提纲挈领的作用，内容包含该法的根据、原则、目的、适用范围等，监察法自不例外。
第一条（立法目的与监督范围）
为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。
详 解
本条规定了监察法的立法根据与目的，立法的根据为宪法，而立法的目的大致可以分为：一是具体目的，即“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”；二为整体目的，即“推进国家治理体系和治理能力现代化”。
关于监察委员会监察对象的范围，该条的表达为“所有行使公权力的公职人员”。从文义来看，监察对象有两个前提：第一、必须是行使公权力的人；第二、必须是公职人员。
但是，监察法其它条文的规定拓展了监察对象的范围：
1、第十五条将国有企业人员、受委托从事公务的人员、实业单位的管理人员、基层组织的管理人员、其他依法履行公职的人员纳入监察对象，大大突破了“公职人员的范围”。
2、第二十二条将行贿与共同犯罪的涉案人员纳入监察对象。其中，监察法并未对何为“共同犯罪的涉案人员”作出规定。从语义上理解，“共同犯罪的涉案人员”范围极广。
3、第三十四条的确定监察优先管辖原则将普通犯罪主体纳入了监察对象范围。根据该条规定，“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”
按照条文的语义，在某高官受贿、杀人案中，由于涉嫌职务犯罪应由监察机关优先调查；在某保护伞案件中，因保护伞涉嫌受贿，该黑社会犯罪案件是否也应由监察机关调查，黑社会组织的其他罪行是否也一并由监察机关调查？
总而言之，从字面上看，监察法赋予了监察机关几乎对一切公民与组织的调查权利。著名宪法学者秦前红教授呼吁，“防止因立法的不周延或者解释的开放性，而造成监察范围的宽大无边、监察权力的毫无边界”。
4、《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》限制了监察范围。根据草案第二点的内容，“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、妨害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。”
该草案若能通过，将保留检察机关的部分职务犯罪侦查权。当然，此处的司法工作人员是否包含监察机关可能存在争议。从监察法及相关中央文件来看，监察机关的定性并非司法机关，监察机关工作人员也不属于司法工作人员。
第二条（领导核心与指导思想）
坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。
第三条（工作内容）
各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。
详 解
监察委的调查范围与检察机关侦查范围不同，监察委的调查权包括职务违法调查和职务犯罪调查，而检察机关的侦查主要是职务犯罪侦查。
第四条（监察独立与合作）
监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。
监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。
详 解
监察委员会独立于行政机关、社会团体和个人，但仍接受党的领导。由于监察委与纪委合署办公，监察委委员与纪委委员高度重合，两者之间联系紧密。
监察独立原则并非完全不受制约。从内部来看，监察委员会内部施行垂直领导，即“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”；而在外部，监察委员会则受到同级人大及其常委会的监督。
上述“一重领导、一重监督”的设置是对监察独立的有效制约。此外，监察机关与审判机关、检察机关、执法部门应互相配合，互相制约。
第五条（平等原则）
国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。
第六条（监察系统工程）
国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力；加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。