2019年10月11日，国务院总理李克强签署第721号国务院令，公布修订后的《中华人民共和国食品安全法实施条例（2019修订）》（以下简称“《条例》”），并于2019年12月1日起正式施行。《条例》共10章86条，相较于2016年版的《中华人民共和国食品安全法实施条例》，2019年版《条例》拓宽了食品安全监管的广度与深度，提高了违法成本，以更严谨的标准、更严格的监管要求、更严厉的处罚、更严肃的问责，将食品安全违法行为追究到个人，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。在本文中，笔者将对本次《条例》修改的背景以及《条例》中的具体条款作出解读，并对中国未来的食品安全趋势作出展望。
一、《条例》修改背景
过去很长一段时间，从身份不明的有机食品，到夺人眼球的“网红食品”，从校园内的营养餐到街头的餐饮店，从线上到线下，食品安全问题时有发生，损害了众多消费者的合法权益。一些违法经营者往往打一枪换一个地方，和监管部门“捉迷藏”，遭遇查处后屡教不改。由于违法成本不高，一些违法企业往往被查处后，又“易帜再干”。
俗话说：“民以食为天，食以安为先”，中国社会随着经济的快速发展，处于食品安全风险凸显和食品安全事件高发期，经济利益驱动型掺假，种植、养殖环节农兽药残留超标以及加工环节超量超范围使用食品添加剂等风险日益凸显。此外，还出现了食品相关的技术变革所带来的新特征，不同历史阶段的食品安全特征交织，加剧了中国食品安全的复杂性，也给中国食品安全的维护带来难度。
我国为应对新兴食品安全问题，保障人民食品安全健康，始终强有力地推进食品安全问题的法治化治理轨道。2015年4月，十二届全国人大常委会第十四次会议通过了新修订的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称“新《食品安全法》”），并于2018年12月29日作出修改。
自2018年新《食品安全法》实施以来，我国食品安全的整体水平已稳步提升，食品安全总体形势不断好转。但是，仍然存在着政府各部门间协调配合不够顺畅，部分食品安全标准之间衔接不够紧密，食品贮存、运输环节不够规范，食品虚假宣传时有发生等问题。在此背景下，2016年7月，原食品药品监管总局向国务院报送了《中华人民共和国食品安全法实施条例（修订草案送审稿）》。2019年3月26日，国务院常务会议审议通过了草案，2019年10月11日，国务院正式公布《条例》。
二、《条例》修改内容概述
此次《条例》的修改，相较于之前的《食品安全法》，进一步补充和完善了食品安全风险监测、食品安全标准等相关基础性制度，规范了食品安全地方标准的制定，明确企业标准的备案范围，切实提高食品安全工作的科学性。将最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责落到实处，加快健全从中央到地方直至基层的权威监管体系，完善最严格的全程监管制度，确保所有的食品安全违法行为追究到个人。
首先，《条例》明确了各部门职责、强化食品安全的监管。严格监管主要体现在以下五个方面：一是县级以上政府建立统一、权威的食品安全监管体制，加强监管能力建设。二是强调部门依法履职、加强协调配合。三是多样化监管手段，规定食品安全监管部门在日常属地管理的基础上可以采取上级部门随机监督检查、组织异地检查等监督检查方式；对可能掺杂掺假的食品，按照现有食品安全标准等无法检验的，国务院食品安全监管部门可以制定补充检验项目和检验方法。四是完善举报奖励制度，明确要求建立守信联合激励和失信联合惩戒机制。五是建立黑名单，实施联合惩戒，将食品安全信用状况与准入、融资、信贷、征信等相衔接。
其次，《条例》完善了食品安全风险监测、食品安全标准等基础性制度。从四个方面对食品安全风险监测、标准制定作了完善性规定。强化了食品安全风险监测结果的运用，规定了风险监测结果表明存在食品安全隐患，监管部门经调查确认有必要的，要及时通知食品生产经营者，由其进行自查、依法实施食品召回。规范了食品安全地方标准的制定，明确对保健食品等特殊食品不得制定地方标准。允许食品生产经营者在食品安全标准规定的实施日期之前实施该标准，以方便企业安排生产经营活动。明确了企业标准的备案范围，规定食品安全指标严于国家标准或者地方标准的企业标准应当备案。
此外，近年来蓬勃兴起的电商平台，让网络购物成为很多人的首选。刚刚结束的“双十一”，各电商平台的火爆业绩，再次证明了人们的网购热情。而随着网购食品在网络购物中所占比例的逐年增加，也让网络食品安全问题日益凸显。《条例》紧跟发展趋势，明确了网络食品交易平台监管责任，追究网络食品交易平台的食品安全违法责任。
新《条例》在《食品安全法》的基础上，补短板、强弱项，拓宽了食品安全监管的广度与深度，强化了生产、流通、制作等全链条监管。提高违法成本，是健全、升级食品安全监管网络，保障食品安全的有力举措。
三、《条例》具体条款解读
1. 增设“处罚到人”制度
《条例》实施“处罚到人”与处罚企业并行，细化了企业主要负责人的责任，规定主要负责人对本企业的食品安全工作全面负责，加强负责人对食品安全工作的企业层面的监管及规范。明确了“处罚到人”的行为范围、具体对象和最高罚款标准。完善了食品安全违法行为的法律责任，如存在故意实施违法行为等情形，对存在故意违法等严重违法情形单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款，并对新增的义务性规定相应设定严格的法律责任。细化属于情节严重的具体情形，细化食品安全监管部门和公安机关的协作机制，明确行政拘留与其他行政处罚的衔接程序为执法中的法律适用提供明确指引，对情节严重的违法行为从重从严处罚。
《条例》同时新增的义务性规定，设定严格的法律责任。规定食品生产经营者依法实施召回或者采取其他有效措施减轻、消除食品安全风险，未造成危害后果的，可以从轻或者减轻处罚，以此引导食品生产经营者主动、及时采取措施控制风险、减少危害。
《条例》在上述内容方向上的增设，击中了食品安全领域部分违法行为的根本问题。生产经营者往往是食品安全事实上的第一责任人，部分企业在利益驱使下，故意违法并造成严重后果。并占用制度的空缺，以企业担责，个人逃避罚款及相应的处罚。“处罚到人”的制度让具体违法行为人付出更大的代价，切实解决故意违法，将《条例》的实施从根本解决问题并落到实处。
2. 对“特殊产品”做出了规定
《条例》对特殊产品，诸如保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品等不属于地方特色的，具有较高食品安全风险的特殊食品加以规制并将其作为监督检查的重点，国家对其实行严于一般食品的监管制度。
《条例》第十二条规定，保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品等特殊食品不属于地方特色食品，不得对其制定食品安全地方标准。第三十八条规定，对保健食品之外的其他食品，不得声称具有保健功能。在新《食品安全法》基础上，《条例》主要补充对保健食品等特殊食品以国标为主，不允许制定食品安全地方标准以防止一些食品生产者对本应实行特殊严格管理措施的保健食品等特殊食品以地方特色食品的名义生产，逃避法定义务。此外，对此类产品加强生产环节的把关，生产者对有生产要求的产品进行生产需要具有对应的资质。另外，加强对销售环节的监管，规定销售者应当核对保健食品标签、说明书内容是否与经注册或者备案的内容一致，不一致的不得销售；保健食品不得与普通食品或者药品混放销售。保障了消费者的知情权、选择权、公平交易权。
3. 严打虚假宣传的行为
食品虚假宣传问题时有发生，侵害了消费者权益的同时也带来食品安全隐患，《条例》对食品虚假宣传行为进行了以下规定。禁止利用包括会议、讲座、健康咨询在内的任何方式对食品进行虚假宣传。明确非保健食品不得声称具有保健作用。针对实践中一些组织和个人擅自发布未取得我国资质认定的机构出具的食品检验信息欺骗误导消费者的行为。《条例》规定任何单位和个人不得发布未依法取得资质认定的食品检验机构出具的食品检验信息，不得利用上述检验信息对食品、食品生产经营者进行等级评定，欺骗、误导消费者，对违法者最高可以处100万元罚款。
四、结语
食品安全是一个“现代病”，食品安全问题虽古而有之，但它在自给自足的封建经济社会和市场化初期都不是一个社会性问题。从某种程度上讲，引发当前主要食品安全问题的诱因大多是一些现代因素，如以农药、化肥为代表的化学制品的发展，加工环节超量超范围使用食品添加剂，食品产业链的延长和食品消费的多元化，以及市场经济发展初期的过度功利化等。食品安全问题与经济发展水平紧密相关，随着经济的发展和食品安全问题的不断演变，食品安全法律法规也必须与之相匹配。
笔者认为，在中国迈入高收入国家之前，中国将持续处于食品安全风险高发期和矛盾凸显期。可以预见，随着本次《条例》的推进实施，我国食品安全监管将会越来越严格，一些“顶风作案”的违规违法食品生产企业或组织将会受到严厉处罚。与此同时，人们也会吃得更加安全、放心。
参考文献：
- 司法部 、国家市场监督管理总局（官方解读）：《司法部、市场监管总局负责人就<中华人民共和国食品安全法实施条例>答记者问》, 2019年11月12日。
- 李丹，臧明伍，王守伟，周清杰，李笑曼，张凯华，张哲奇：《中、美食品安全法律法规演进之路》，《科技导报2019，37（5）》。
- 孔垂炼：《新〈食品安全法实施条例〉全方位保障群众“舌尖上的安全”》，《南经济日报》, 2019年11月7日。
- 青青：《食安制度增设“处罚到人”击中了要害》，《郑州日报》，2019年11月15日。
- 斯涵涵：《把“最严格监管”做细做实》，《中国消费者报》, 2019年11月15日。