民法典担保制度之特殊主体担保

最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》有关担保制度的解释（下称“《民法典担保制度解释》”）于2021年1月1日配套《民法典》正式实施，该解释包括一般规定、保证、物保、非典型担保等几个部分，该解释对于理论及司法实践中广泛争议的诸多问题进行了明确规定，且对于以往部分担保规则也进行了较大修订，是今后实践中处理担保问题的重要依据，本文仅对该解释中涉及机关法人、公益性主体、金融机构分支机构等特殊主体对外担保的规则变化及内容进行解读，以抛砖引玉。
一、 进一步明确禁止特殊主体提供的担保类型，不仅是保证，而是所有的担保类型。
《担保法》第八条规定，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。第九条规定学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。有观点认为，从以上条文字义理解，法律仅禁止国家机关及以公益目的的事业单位、社会团体提供保证，对于是否可以以物保形式提供担保，法律并未禁止。2000年发布的《担保法解释》第三条规定，国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。据此，笔者认为，《担保法解释》已对国家机关以及公益目的的事业单位、社会团体禁止提供的担保范围扩大到了所有担保形式，并非仅为保证。《物权法》第一百八十四条1也印证了上述结论。
《民法典》第六百八十三条规定，以公益为目的的非营利法人、非法人组织不得为担保人。《民法典担保制度解释》第五条、第六条也分别用的是“机关法人提供担保的”“以公益为目的的非营利性学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等提供担保的”。据此，《民法典》及《民法典担保制度解释》进一步明确了禁止上述主体提供的担保类型不仅仅局限于保证。
二、 机关法人对外提供担保的无效规则无实质性变化，同时，无效担保的规则扩张适用至基层群众性自治组织。
《民法典》第九十六条规定，本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。据此，《民法典担保制度解释》将禁止对外担保的范围进行了扩充，具体如下：
（一） 禁止机关法人对外担保
国家机关或机关法人仅仅是依据《民法通则》与《民法总则》中法人的分类的不同表述，对于国家机关或机关法人禁止对外担保来说，并无实质上的不同。
笔者认为，该条规定是国家禁止、消除政府隐形债务的上位法依据。长期以来地方政府为了发展当地基础设施建设，通过城投公司发行债券等多种方式进行融资，在部分城投项目中，融资方也会要求地方政府出具“安慰函”等形式进行信用背书，实质上政府提供兜底的担保还款义务，加重了各地政府的债务负担，违反了《预算法》等法律法规。为了解决地方政府隐形债务，国家多次发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》等文件予以规范，但仍有部分地方政府违规操作，尤其是近期以来包括永城煤电的国企债券违约事件更是使地方政府债务这一话题再次成了热议的焦点。笔者认为，《民法典》及担保制度解释关于机关法人禁止提供担保的重申也再次证明了国家对于消除政府隐形债务的坚定立场。
（二）村民委员会、居民委员会基层自治组织对外担保原则无效
以前的司法实践中，一般认为村民委员会等基层群众性自治组织对外提供的担保并不违法律规定，如最高院在（2016）最高法民申2784号案例中认为村民委员会并不在法律禁止作保证人的范围内。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条规定，村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，审计包括六种事项：其中第（五）项为，本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况。据此，村民委员会具有提供担保的资格。（2017）鲁02民终9726号案例中，法院同样认为社区居民委员会并非以公益为目的的事业单位或社会团体，居委会作为保证人并无法律禁止性规定。
（三）代行村集体经济组织职能的村民委员会对外担保的效力取决于对其决议程序的审查
《民法典担保制度解释》第五条但书中明确“依法代行村集体经济组织职能的村民委员会，依照村民委员会组织法规定的讨论决定程序对外提供担保的除外”。这就涉及到村民委员会与村集体经济组织两个机构。从我国对农村组织的设计来看，村委会是侧重于对行政村及村民的事务管理，而农村集体经济组织则侧重于村集体的生产经营活动，但问题是目前大部分地区对于村民委员会与农村集体经济组织并无严格区分，两者存在人员、财务等高度混同现象2，村民委员会代行村集体经济组织职能成为常态，结合《民法典》第一百零一条的规定，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。可见，除专门设置农村集体经济组织外，农村集体经济的管理职能由村民委员会代行是通常做法。
笔者认为，对于基层委员会组织的对外担保，可以得出如下结论：
1.居民委员会一律不得对外提供担保；
2.村民委员会是否可以提供担保取决于其是否代行集体经济组织职能，如是，则可以提供担保；如否，则不能对外提供担保；
3.在代行村集体经济组织对外担保时，应根据《村民委员会组织法》的程序讨论决定，否则担保无效。
《村民委员会组织法》并未对村民委员会的决议程序作出明确规定，而只是规定了村民代表会议或村民会议的决议程序。笔者认为，此时可以结合其自行制定的村民自治章程、村规民约或村民委员会议事规则等文件规定的程序予以审查，以确保其担保效力符合程序规定。否则，同样面临担保无效的风险。
三、 公益主体对外担保的效力不再简单一刀切，而是依据担保主体、担保类型、担保目的等进行效力区分。
（一） 公益与营利分属不同的概念体系，有着不同的判断标准，二者外延交叉关系但不重合
公益与营利的关系，理论上一直存在着较大争议。《辞海》中对公益的解释为：社会公众的共同利益，多指卫生、救济等对公众有益的福利事业。《公益事业捐赠法》第3条列示的公益类型包括：（1）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（2）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（3）环境保护、社会公共设施建设；（4）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。以上可见，公益是从服务的社会公众利益属性角度进行的界分。《民法典》并未以公益属性界分民事主体，而是从股东和投资的角度界定了“营利”，即“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人”。据此来看，公益与营利并非属于同一概念体系，而是不同体系下的概念，有着不同的内涵，但外延上相互交叉：公益事业可采营利、非营利组织形态；非营利可适用于公益与自益事业3。
全国人大法工委2009年出具的 《对关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见的复函》可见一斑。复函明确私立学校、幼儿园、医院和公办学校、幼儿园、医院，只是投资渠道上的不同，其公益属性是一样的。私立学校、幼儿园、医院中的教育设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施。
据此，学校、幼儿园、医疗机构等既可以是营利机构也可以是非营利机构，但并不改变其公益事业的本质，这也是《民法典担保制度解释》第六条对其进行效力区分的原因，与其说法律限制公益主体对外提供担保，不如说是法律限制公益主体中的非营利机构对外提供担保，简单得出公益主体一律不得提供担保的结论是不准确的。
（二） 公益主体对外担保的效力，应在区分营利性的基础上，进一步识别担保物是否为公益设施来判断
根据《民法典担保制度解释》第六条规定，笔者对学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等提供的担保的效力归纳如下：
1. 登记为营利法人的学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等提供的担保，不限制其提供担保的担保类型，如无其他担保无效情形，不因其主体导致对外担保无效；
2. 登记为非营利法人的学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等对外提供的保证无效；
3. 登记为非营利法人的学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等对外提供物保的，其效力取决于该担保物是否为公益设施，以非公益设施设立的担保有效；以公益设施设立的担保也并非一律无效，而需进一步判断其交易场景，如交易场景与目的本身是为购入该公益设施之目的而设置，亦有效。详见下述。
4. 上述分析路径整理如下图所示：

（三）公益设施（公益性资产）的判断标准
我国现行法律层面上对于公益性设施或公益性资产并无明确的定义，实践中对于公益资产的判断标准也较为模糊。根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（财预〔2010〕412号，已失效），“公益性资产”是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。
根据上述规定，笔者认为，公益性资产的核心特征为社会公共利益的目的属性，由于该类设施具有公共利益属性，如以此作为担保物，在债权人实现债权进行处置时，必将损害不特定多数人的公共利益，据此，法律禁止以该等设施或者资产作为担保物。
（四）公益设施对外担保效力规则应扩大适用至为新增该公益设施进行的各类融资，而不应限于融资租赁与所有权保留
值得注意的是，《民法典担保制度解释》第六条仅列举了“购入”或“融资租赁”方式承租，出卖人、出租人为担保价款或租金实现而在该公益设施上保留所有权的担保有效，笔者认为正确理解该规定，不应仅仅局限于上述担保方式及主体范围，具体如下：
融资租赁方式购入的公益设施应当仅限于直租方式，不包括售后回租，原因是售后回租的方式并未增加承租人的财产范围，在回租型租赁中，公益设施所有权的流转仅为融资的担保而非最终之目的，不符合为公益机构拓展融资渠道，增加公益资产进而发展公益事业的立法初衷，反而如肯定回租型的担保权利，可能导致公益单位滥用担保进行其他非公益目的之融资，最终违背其公益属性。
如公益主体向银行等债权人先融资后向出卖人购入公益设施，并以公益设施向债权人提供抵押、质押等其他担保形式以担保其价款实现，该担保是否有效？对此，笔者认为，如同上述分析，该条文的核心立法目的在于鼓励公益事业发展，所有权保留或融资租赁仅为列举的两种不同交易方式，实践中常见的也包括先向其他融资后购入的情形，这一方式并不违背上述条文的立法意图，也应当认定此时的担保有效，据此，应当对该条文做扩大解释。实际上这一问题与民法典第四百一十六条确立的超级优先权规则中争议的问题一致，但是超级优先权的这一争议问题最终在《民法典担保制度解释》第五十七条予以了明确，该条规定“为价款支付提供融资而在该动产上设立抵押权的债权人”也属于可主张超级优先权的主体，这也进一步印证了笔者的上述观点。
四、金融机构分支机构对外提供担保的与其他一般企业法人分支机构对外担保的效力规则一致，即未经授权原则上无效，但相对人善意的除外。
《民法典担保制度解释》明确“金融机构分支机构未经金融机构授权提供保函之外的担保，金融机构或其分支机构主张不承担担保责任的，人民法院应予支持，但是相对人不知道且不应当知道分支机构对外提供担保未经金融机构授权的除外”。其理论基础在于法人分支机构不具有独立法人资格，没有民事权利能力，也没有独立的责任财产，所以法律规定，法人分支机构原则上不得对外提供担保，但经法人授权的除外，在这一点上，金融机构分支机构与一般企业法人分支机构并无不同，应当适用统一裁判标准，回应了一直以来存在着的金融机构分支机构与一般法人分支机构两分法的裁判实践。
关于授权形式，笔者认为，金融机构分支机构的经营范围一般在向银监部门申请金融许可证时即已确定，如在颁发的营业执照上已明确记载包含“担保”内容的，则可视为总行法人对分支机构的概括授权，在开展单项业务时无需再取得单独书面授权文件，一方面是事件中总行也不会在经营过程中再单独出具授权文件，另一方面这种操作方式过于繁琐，效率较低，相对人完全可以根据分支机构的营业执照判断其是否具有担保资格。经笔者检索，五大国有银行及全国性股份制商业银行的分支机构的营业执照中一般记载有担保事项，而部分城商行或农商行的业务范围中记载不一致，相对人可在具体业务开展时予以核实。如相对人已查看其营业执照接受担保，从而主张善意保护的，一般能得到法院支持，否则，相对人主张善意保护的则不会被支持。
五、结语
《民法典担保制度解释》对于机关法人、基层自治组织、公益主体、金融机构分支机构等特殊主体对外担保的效力进行了明确规定，商事主体在开展交易时对此应当更加谨慎，应结合交易场景对相关主体是否能够提供担保进行严格甄别，以免陷入担保无效从而导致权利落空的不利局面。
注释：
1 该条规定禁止作为抵押物的范围包括学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施。
2 方志权：《农村集体经济组织特殊法人：理论研究和实践探索》，载《科学发展》，2018年1月。
3 李政辉《非营利四论》，载《西南政法大学学报》，2019年8月。