关于医疗场所是否是公共场所的思考

正值全国政协第十二届二次会议召开之际，因为接踵不断的暴力伤医事件，2014年3月6日全国政协医卫界别联署紧急提案，“建议将医疗机构列为公共场所进行安保，制止暴力伤医”，将这个问题抛给国务院法制办和公安部。那么，作为医患双方共处的特殊诊疗场所，这里的秩序，到底由谁来维护更合适？“医院到底算不算公共场所？”这个问题纠结了多年。[1]
全国政协医卫界委员形成这一提案的理由在于，由于公安机关将医疗机构纳入内保场所而非公安场所进行管理，所以在出警力度、处置力度、法律适用等方面明显不足，使得医疗场所的医疗暴力得不到及时处置，助长了恶性医疗纠纷的发生。委员们援引的法律依据主要有《治安管理处罚法》（2005年8月28日通过，2012年10月26日修订）、《企事业单位内部治安保卫工作条例》（2004年9月1日实施）。甚至有人明确指出其中的问题：在《消防法》（2009年5月1日实施）中，医院被明确列为公共场所。但在安保问题上，医院作为事业单位，循国务院《企业事业单位内部治安保卫条例》，是内保单位。当然，对这个问题确实争论很大，值得关注的是何铁强对该问题的研究，他认为：遍查许多地方的《公共场所治安管理条例》，条例中对“公共场所”在治安管理上做出明确要求，有些条例中对“进入公共场所活动的人员”要求“必须遵守国家法律、法规和公共场所的管理规则，维护公共规则，维护公共秩序”。要求“公安机关”对公共场所应负责，“查处刑事、治安案件，……对公共场所及其周围突出的治安问题进行专项治理;……对突发的治安事件、治安灾害事故采取紧急处置措施”等。其中赫然列入的“公共场所”包括游艺室、录像放映室(点)、桌(台、保龄)球室、卡拉OK厅，也包括有茶馆(社)、咖啡馆、酒吧(馆)、夜总会、美容美发(发廊)、浴室、按摩室……。这些被称为“娱乐场所”的公共场所尽管有它的特殊性而需要治安管理，但没有把同样需要“治安管理”来保障人民群众生命和健康安全的“医疗机构”纳入公共场所，不能不说是一种缺憾。有意思的是，连卫生监督部门的《公共场所卫生管理条例》之中的“公共场所”也同样不包括医疗机构，看来对于医院作为公共场所的认识确乎需要一番重新审视了。[2]
我们并不认同这个问题，事实上医疗机构的候诊区域依据属于公共场所，且如果将医疗机构专门立法纳入到公共场所范畴，也不能解决当前日益严峻的医疗暴力事件。
首先，医疗场所并非所有地方都是公共场所。由于医疗机构诊疗活动的特殊性，有的地方因为保持无菌的需要，严峻无关人员进入，比如手术室。有的地方因为涉及患者隐私，在医师问诊、检查、治疗中也不允许其他人员进入，比如门诊诊室。有的地方由于涉及患者的治疗、休息、安全、隐私，对出入人员予以时间或者人数的现状，比如住院病区。因此，将医疗机构笼统视为公共场所是不正确的，也是不可能的。
医疗机构真正属于公共场所的区域应当是患者及其家属甚至其他人员可以任意出入的地方，目前主要是指医疗机构的候诊区域，医疗机构内的停车场、商店，庭院等区域。而这些地方定位为公共场所并没有障碍。比如，《公共场所卫生管理条例》（1987年4月1日国务院发布）第2条第7项将“候诊室”规定为需要采取卫生许可证管理的公共场所。
其次，《治安管理处罚法》第23条分列两项予以规定：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。但显然，两项规定并非区分医疗机构是否是公共场所。第1项的目的在于保护企事业单位的工作秩序；第2项保障的是公共场所的正常安全秩序。第2项中的“其他公共场所”完全可能包含医疗机构的候诊区域；第1项中的“企业、事业单位”完全可能包含“车站、港口、码头、机场”的工作秩序。这一点可以从《企事业单位内部治安保卫工作条例》的规定中得到印证。《企事业单位内部治安保卫工作条例》第1条阐明了条例制定的目的：为了规范企业、事业单位（以下简称单位）内部治安保卫工作，保护公民人身、财产安全和公共财产安全，维护单位的工作、生产、经营、教学和科研秩序。这里《企事业单位内部治安保卫工作条例》维护的是工作秩序。并且在第13条中规定了治安保卫重点单位的概念：关系全国或者所在地区国计民生、国家安全和公共安全的单位是治安保卫重点单位。并且把“机场、港口、大型车站等重要交通枢纽”和“教育、科研、医疗单位和大型文化、体育场所”等共11类放在一起，都属于“治安保卫重点单位”。[3]并非像有的人所说的《企事业单位内部治安保卫工作条例》只适用于医院等内保单位。
至于有人说《消防法》已经将医疗机构纳入到公共场所，也是一种错误认识。《消防法》第73条对该法涉及的名称术语进行解释，但是该条只涉及两个概念：公众聚集场所、人员密集场所，并且将“医院的门诊楼、病房楼”归入“人员密集场所”，而将“车站、码头”等归入“公众密集场所”。[4]
最后，医疗机构变为公共场所，是否能够消灭医疗暴力呢？我们可以考察一下现实中作为公认的公共场所“机场、车站、码头、广场”等场所的管理。公安机关对这些场所的安全保卫管理，除了机场、车站、码头之外，其他公共场所，如“宾馆、饭店、商场、集贸市场”等，并非设立专门的公安保卫机构驻场。而且即便是配备有一定数量警力并设有公安派出所的车长、港口、码头等公共场所，照样有恶性治安事件发生。
显然，将医疗机构纳入到公共场所来进行管理，以期作为化解医疗纠纷暴力事件的措施，属于病急乱投医之举，并没有抓住问题的实质。当前医疗纠纷暴力事件的发生，与多种深层次的社会因素有关，与医疗制度、社会保障制度等多种制度有关，更与时代快速发展、社会矛盾集中爆发、法制不健全、人们的法律意识不强等有关。因此，预防和化解医疗纠纷，杜绝医疗暴力事件，是一件大型的综合的复杂的社会工程，需要多部门齐心协力，逐步解决。
[1]魏铭言、宋识径、王卡拉：《医院“变”公共场所能否杜绝伤医案？》，《新京报》2014年3月6日。
[2]何铁强：《医院到底是不是公共场所——医院是否为公共场所需重新审视》，《中国医学论坛报》2013年1月10日。
[3]《企事业单位内部治安保卫工作条例》第13条： 关系全国或者所在地区国计民生、国家安全和公共安全的单位是治安保卫重点单位。治安保卫重点单位由县级以上地方各级人民政府公安机关按照下列范围提出，报本级人民政府确定：
（一）广播电台、电视台、通讯社等重要新闻单位；
（二）机场、港口、大型车站等重要交通枢纽；
（三）国防科技工业重要产品的研制、生产单位；
（四）电信、邮政、金融单位；
（五）大型能源动力设施、水利设施和城市水、电、燃气、热力供应设施；
（六）大型物资储备单位和大型商贸中心；
（七）教育、科研、医疗单位和大型文化、体育场所；
（八）博物馆、档案馆和重点文物保护单位；
（九）研制、生产、销售、储存危险物品或者实验、保藏传染性菌种、毒种的单位；
（十）国家重点建设工程单位；
（十一）其他需要列为治安保卫重点的单位。
治安保卫重点单位应当遵守本条例对单位治安保卫工作的一般规定和对治安保卫重点单位的特别规定。
[4]《消防法》第七十三条本法下列用语的含义：
（一）消防设施，是指火灾自动报警系统、自动灭火系统、消火栓系统、防烟排烟系统以及应急广播和应急照明、安全疏散设施等。
（二）消防产品，是指专门用于火灾预防、灭火救援和火灾防护、避难、逃生的产品。
（三）公众聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。
（四）人员密集场所，是指公众聚集场所，医院的门诊楼、病房楼，学校的教学楼、图书馆、食堂和集体宿舍，养老院，福利院，托儿所，幼儿园，公共图书馆的阅览室，公共展览馆、博物馆的展示厅，劳动密集型企业的生产加工车间和员工集体宿舍，旅游、宗教活动场所等。