2019年的最后一天，自然资源部发布了《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称“7号文”）。
7号文将从2020年5月1日起开始施行，对矿业权出让制度、油气勘查开采管理、储量管理均作出重大变革。根据自然资源部发布信息，7号文的出台基于以下三点考虑：
（1）贯彻落实矿业权出让制度改革、推进自然资源资产产权制度改革和加大油气勘探开发力度，深化“放管服”改革等；
（2）立足勘查开采实际，为解决矿产资源管理多年来存在的突出问题，总结经验，上升到制度层面；
（3）推进有关制度改革，先行先试，为矿产资源法修改积累重要实践经验。
在新修订的矿产资源法正式出台前，7号文无疑将对矿业管理产生重要的指导作用，各省份也已经在陆续发布执行意见。为此，树人律师特推出系列文章，为大家逐一解读7号文在矿政管理方面具体发生了哪些变化？对广大矿业企业和投资者将产生哪些重大影响？同时，也会对矿管新规施行过程中可能遇到的问题进行分析并提出解决建议。
系列文章共分为七期，将在接下来7天和大家见面，请有关企业持续追踪：
- 告别申请在先，全面推进矿业权竞争性出让；
- 适用情形大幅收窄，协议出让严格限制；
- 最大免除后顾之忧，“净矿”出让制度全面推行；
- 同一矿种同级管理，审批登记分权重新洗牌；
- 5月1日起，探矿权延续一律需退出25%勘查面积；
- 勘查阶段分类“4变3”，储量评审备案和登记“2合1”；
7. 18变4，储量评审备案情形大缩水
今天特推出第一篇，也是7号文确立的矿产资源管理制度的核心——全面推进矿业权竞争性出让。
矿业权出让制度的前世今生
首先来看一下我国矿业权出让制度的历史沿革情况。我国的矿业权出让制度的沿革大致可分为四个阶段，每个阶段国家的政策都有相应的倾斜，具体如下:
第一个阶段:1986年至1996年，采取行政审批方式授予，在取得矿业权时无需向国家支付对价。
根据1986年颁布的《矿产资源法》，矿产资源勘查实行登记制度，矿产资源开采实行审批制度。矿业权人可通过申请的方式，经批准后无偿取得矿业权，并不需要向国家支付对价。
第二个阶段:1996年至2003年，有偿行政授予为主、招标拍卖授予为辅的阶段。
1996年，国家对《矿产资源法》进行修订，确立了有偿出让制度，但是仍是以申请取得，主管部门行政审批方式授予矿业权。1998年出台的《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》增加了招标投标方式。2000年出台的《矿业权出让转让管理暂行规定》又增加了拍卖方式。
第三个阶段:2003年至2019年,招拍挂有偿出让为主，协议有偿出让和行政审批出让为辅。
2003年，国土资源部发布《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，招拍挂制度初见雏形。
2006年，国土资源部发布《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》，规定了申请在先、招拍挂、协议出让的适用情形，协议出让方式首次出现。同年发布的《财政部、国土资源部关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》（2020年1月23日失效）中明确，除申请在先和协议出让外，一律以招拍挂等市场竞争方式出让。我国逐渐形成了招拍挂有偿出让为主的矿业权出让制度。
第四个阶段：2020年5月以后，招拍挂有偿出让为主，极少情形可协议出让。
其实早在国务院、中共中央2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》中，就提出了原则上实行市场化出让。2016年发布的《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》提出，除协议出让等特殊情形外，对所有矿业权一律以招标、拍卖、挂牌方式出让。2017年发布的《矿业权出让制度改革方案》已经提出全面推进矿业权竞争性出让，并明确了协议出让的情形。但是该项改革仅在6个试点省（自治区）推行。
7号文出台后，明确除了协议出让外，其他矿业权以招拍挂方式公开竞争出让，而协议出让矿业权的情形也是大大减少。据此，我国矿业权出让全面进入竞争性出让时代。
申请在先出让正式退出舞台
新的矿业权出让制度全面推行竞争性出让，与以往相比有两大重要变化，一是取消申请在先出让，二是协议出让的情形受到极大限制。关于协议出让树人律师将会在下一篇解读中具体介绍。现在，我们来谈谈取消矿业权申请在先出让。
此前的文件中规定，对于高风险矿产，在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，可以以申请在先方式取得探矿权。虽然自然资源部2019年3月15日就《矿业权出让管理办法》（尚未生效）公开征求意见时，取消了上述对高风险矿产的申请取得，但仍然保留了一种申请在先取得矿业权的情形——即国家财政全额出资开展勘查的，以申请审批方式授予探矿权。
而7号文规定，中央或地方财政出资勘查项目，不再新设置探矿权，凭项目任务书开展地质勘查工作。至此，矿业权出让的方式仅为两类：招拍挂出让和协议出让。矿业权申请在先出让正式退出历史舞台。
取消申请在先出让是符合我国现状的。一方面，我国基础地质调查成就辉煌，地质勘查投入大且找矿成果显著。根据《中国矿产资源报告2019》，截至目前，全国小比例尺1∶100万区调陆域、海域全覆盖，全国1∶25万及 1∶20万中比例尺区调陆域基本全覆盖，全国大比例尺1∶5万区调完成面积411.9万平方千米，占陆域国土面积的42.91%。
另外，国家充分保证地质工作经费，进入21世纪后持续增长，2012年达到历史最高纪录1296.75亿元。我国探明储量矿种从十几种增至162种，煤、铁、铜、石油等重要矿产储量大幅增长。我国已成为矿种齐全、总量丰富的资源大国。由于我国地质工作程度总体相对较高，这样就为全面实行矿业权竞争性出让奠定了地质工作基础。另一方面，全国已经有很多省份在地方性规定中取消了申请在先方式，因此本次改革具有实践基础。
推行竞争性出让需关注的问题
虽然推行矿业权竞争性出让，把决定权交给市场，可以提高资源配置效率，减少行政审批负担及减少权力寻租行为，但是由于7号文中协议出让的情形限制的极其严格，在全面实行竞争性出让制度时，以下问题值得关注：
1、价高者得，未必能够全部实现资源优化配置
竞争性出让方式主要是价高者得的路径。但是矿产资源涉及到国家的矿产战略规划及安全，全部交给市场难免会出现市场失灵的情况。价高者得，也会导致一些真正合适的投资者可能无法取得矿业权，反而提供了炒矿的机会，并不一定有利于矿产资源的合理开发。
招拍挂三种方式中，拍卖和挂牌都是价最高者得，只有招标是综合择优确定中标人。在《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》中规定了必须以招标方式出让矿业权的情形。但2019年公布的《矿业权出让管理办法》征求意见稿中，仅规定：对勘查开采有特殊要求的区块和矿种，自然资源主管部门可以招标方式出让探矿权。该规定较为模糊，且未强制要求必须招标，可能产生政府部门不敢轻易以招标方式出让矿业权的情况。由于《矿业权出让管理办法》一旦生效，将废止前述两部规定，为此，树人律师建议总结适合招标出让矿业权的情形，对必须招标和可以招标的情形进一步明确。
2、打消寻找资源的积极性
根据《矿产资源强国战略研究》：我国矿产资源虽然总量相对丰富，但是人均占有量极低。30年来中国矿产资源保持高强度开发状态，优质矿产资源消耗快速，导致国内矿产资源供应能力明显下降。我国矿产资源总体对外依存度为40%左右，对外依存有增强之势。
矿产资源涉及到国家的资源安全，在对外形势日益复杂的今天，有必要进一步加强国内资源的勘查工作。此前，按照矿产的找矿难度，允许高风险探矿权申请在先取得，有利于激发投资者寻找资源的积极性。而不论找矿风险，全部实行竞争性出让，会一定程度上打消积极性。
世界上很多国家在矿业权出让问题上，都是以申请授予为主，其中又有一些为有条件的申请授予。树人律师建议对于环境比较复杂的地区，可以保留申请取得方式，但是在授予探矿权时，可以对申请人的实力提出一定的要求。
3、无法与矿业权退出保护区制度、矿业权整合衔接
我国这几年在做矿业权退出保护区工作，涉及大量需要清退的矿业权。在补偿方式上，矿权置换也是政府进行退出补偿的一种方式。然而由于这种情形不属于7号文规定的可以协议出让的情形，则矿权置换很难操作。
另外，根据一个矿区设置一个矿业权人的原则，存在相邻矿业权需要整合的情形。但是依据7号文的规定，这种情形也需要进行公开出让，那么原矿业权人在整合后可能存在无法取得矿业权的风险。
为此，树人律师建议可以根据实际情况，适当增加矿业权协议出让的情形。