01 问题的提出
为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度，防止和减少生产安全事故，2007年6月1日国务院根据《中华人民共和国安全生产法》和有关规定，制定并颁布了《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）（以下简称《条例》），明确发生生产安全事故后的事故报告、事故调查、事故处理和责任追究等关键问题，是我国当前最为全面、系统规范生产安全事故报告和调查处理的行政法规。
根据该《条例》的第九条、第十九条、第二十二条、第三十二条的规定，生产安全事故发生后的处理流程是县级以上人民政府组织相关部门人员成立事故调查组，由事故调查组负责调查事故原因并作出事故调查报告，县级以上人民政府针对事故调查组作出的报告作出批复，有关机关按照该批复对相关单位和人员进行责任追究。这就引起了大量被追究单位或者人员就政府作出的批复提起行政复议或行政诉讼的情况。
近日，笔者承办了两件起诉要求撤销批复的行政案件。对此，笔者就“事故调查报告批复是否具有可诉性”的问题进行了全面检索，现就检索情况及本人观点与大家分享并供参考。
02 关于事故调查报告批复是否具有可诉性的司法裁判
笔者通过“alpha”检索平台搜索“事故调查报告”“批复”“可诉性”“受案范围”等关键词，检索发现最高人民法院、各省市高级人民法院针对“事故调查报告批复是否具有可诉性”的裁判观点并不一致，主流观点认为事故调查报告批复属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性，现就各裁判观点展示如下：
（一）具有可诉性及其理由
1.批复认定了事故责任，这种认定具有公定力和约束力，且成为有关机关及事故发生单位作出相应处罚、处分及处理依据，对公民、法人或其他组织的合法权益（可能）产生不利影响，具有可诉性。
2.批复产生“外化”效果，对公民、法人或者其他组织的合法权益会产生实际影响，具有可诉性。
3.批复行为是后阶段行政处理必需的前置程序，其事故责任认定的法律效果不能完全由后阶段行政处理决定所吸收，具有独立的行政法律效力，具有可诉性。
（二）不具有可诉性及理由
1.批复的表述内容为一般性、概括性和程序性的表述，没有对当事人的权利义务作出实质性认定，故不可诉。
2.批复属于中间性、阶段性、过程性行政行为，并未产生确定性的法律效果，其法律效果被最终行为所吸收，只需对最终行为进行审查就能给予相对人充分的司法救济，故不可诉。
3.批复作为内部行政行为没有“外化”，不对相对人的权利义务产生实际影响，故不可诉。
03 我们的观点
通过对上述最高院及各省市高级人民法院裁判观点的整理分析，可以看出判断事故调查报告批复是否具有可诉性，主要是依据内部行为外化、行政行为的成熟性以及过程性等理论展开分析，进而确定批复行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。
笔者将通过对上述理论观点的分析以展示笔者观点：
（一）事故调查报告批复设定了有关单位和个人的权利义务，具备批复可诉性的基本前提
根据《条例》的相关规定，事故调查报告的内容中包含了事故发生经过、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议等。
负责事故调查的人民政府对事故调查报告进行批复，即明确同意对有关单位和个人设定权利义务，且该认定具有公定力和约束力，奠定了事故调查报告批复具备可诉性的基本前提。
（二）基于阶段性行为、行政行为成熟性的分析：《条例》规定批复直接成为有关机关及事故发生单位作出相应处罚、处分的依据，即认定该行政行为已具备成熟性，其法律效果并不能被后行为所吸收，应具有可诉性
司法实践中部分观点认定批复属于阶段性、过程性、内部性行为，对公民、法人或者其他组织的合法权益是否产生实际影响，还需根据具体案件情况具体分析。
一般而言，阶段性、过程性行为并非最终的、确定性的行政行为，因其尚未具备司法审查的成熟度，故不具有可诉性。通常假定行政程序达到最后决定阶段才算成熟，才适宜法院介入进行司法审查。
对于行政行为成熟性的判定标准，又主要取决于该行政行为是否会对相对人的权利义务、法律地位等产生实质影响，是否会妨碍行政主体作出最终行政行为。
《条例》中将事故调查和事故处理作为两大阶段予以分开，其中事故调查阶段包括组成事故调查组、事故调查、提交事故调查报告等，一般表现为行政事实行为；事故处理阶段包括政府对事故调查报告作出批复以及有权机关及相关单位根据批复作出的最终处理行为。
此时，事故调查阶段的行为因未经政府批复，显然不具有对外效力，尚未达到司法审查的成熟度，不具有可诉性；事故处理阶段的最终行政行为因属于最终性、确定性的行政行为，且会对公民、法人或者其他组织产生实际影响，无可置疑其具有可诉性；仅有政府的批复行为难以确定是否具备成熟性，进而引起司法实践中的争论。
笔者认为，根据《条例》第三十二条第二款的规定，政府作出的批复直接将成为有关机关或事故发生单位作出行政处罚或处分的依据，具有强制性，有关机关无需再对批复所同意的事故调查报告内容进行审查，无权改变事故性质、责任和处罚结果，只能径行依照法定程序作出对公民、法人或其他组织合法权益产生实际影响的行政行为，有别于一般的上级行政机关基于下级行政机关的请示作出的批复，事故调查报告的批复明显具备成熟性标准，且对相对人产生实质性影响，具有可诉性。
2016年7月7日全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于“对人民政府关于安全事故调查报告的批复决定能否申请行政复议”的答复也认定了批复行为具备成熟性条件。
答复记载：“批复决定同意处以行政处罚的责任人，可以对批复决定提起行政复议，复议机关应当对批复进行全面审查。批复决定同意处以行政处分或者涉嫌犯罪移交司法机关追究刑事责任的责任人，不能申请行政复议，可以按照相应法律规定提出申诉等。”
即表明对事故发生单位和有关人员进行行政处罚的批复行为，已具备成熟性，是可以依法提起行政复议的。
虽行政复议与行政诉讼是不同的救济方式，二者的受案范围也不尽相同，但为了更好地保护事故责任人的权益，在已对相对人合法权益产生实质影响且法律没有明确禁止不可诉情况下，应当将批复纳入行政诉讼范围。
另外，批复行为的法律效果并不能被之后的行政处罚行为的法律效果所吸收，也能证明批复行为具备成熟性。
第一，批复主体是政府，是负责事故调查的主体，行政处罚主体一般为安全生产监督管理部门，仅为事故调查组的成员，二者主体等级和地位不同，导致二者的行为效果不能等同。
第二，政府作出的批复是涉及多个行政主体参与和多个行政行为，并不仅限于某一个行政处罚，批复的法律效果并不能被涵盖。
第三，行政处罚机关并不享有自行决定事故性质、责任和处罚结果的权利，仅在政府决定变更后才能被动接受变更。
第四，行政处罚之诉的审查范围是行政机关作出的行政处罚行为是否合法，对事故调查报告及批复仅做证据效力上的审查，而不对其合法性进行全面审查，这也势必导致事故调查报告及批复的正确与否无法进行评判的现实困境，即使存在错误也不存在救济的渠道与空间，其最终结果就是，批复认定的事故原因和责任认定规避了法律监督，尤其是行政审判的司法监督，会导致批复行为及批复同意的事故调查报告会当然正确，还会永远正确。
（三）基于内部行政行为外化的分析：即使事故调查报告的批复被认定为内部行政行为，在其内容通过合法正当的途径外化后，其具有了可诉性
最高法指导案例22号《魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案》中认为：
“地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”
即认定了批复一般属于内部行政行为，但可通过一定的方式使其外部化，且确定了外化的两项标准：一是行政机关直接将批复付诸实施，二是实施行为对相对人的权利义务产生了实际影响。
虽指导案例为收回土地使用权的批复，但对事故调查报告的批复同样具有参考价值。
第一项标准是明确外化的方式，笔者认为该外化方式应当为行政机关依法或依职权外化，属于合法正当的途径外化，包括但不限于行政机关直接执行、实施内部行政行为、直接送达、告知相对人，或者通过其他民事诉讼举证、行政处罚调查告知等方式，（2020）黑行终350号、（2020）皖行终782号行政判决中对此就有体现。
当然，一些相对人通过私下打听、索取或者窃取等不正当手段获取的批复内容，并不能产生“外化”效力。
第二项标准是明确外化的效果，即产生“实际影响”。
司法实践中认定实际影响的判断标准主要是两个方面：
第一个是“直接明确”标准，行政行为影响相对人的权利义务必须是直接明确的，不能是含糊不清或者还需要通过其他措施或途径才能明确的。批复中对事故发生单位及人员的行政处罚、相关单位的处分是直接明确的，但应当追究刑事责任的是未直接明确的，需要经过侦查机关、审查起诉机关、审判机关查证并综合研判之后才能确定。
第二个是结果标准，即行政行为影响相对人的权利义务必须是实质性的。对事故发生单位及人员的行政处罚、处分必然是对相对人有实质性影响的。
综上，即使事故调查报告批复被认定为内部行政行为，但其在通过一定的形式或途径外化后，且批复的内容对相对人的权利义务产生了实际影响，即产生了外部法律效力，应具有可诉性。
（四）不能仅依靠批复内容的文字表述来认定批复是否具有可诉性
批复的内容仅仅是文字表述上的区别，并没有实质上的不同，政府作出的批复均是对事故调查报告的事故原因、责任及处理方式等内容的批准。
如果以文字表述来作为是否可诉的标准，那么所有批复都采用所谓“一般性、概括性和程序性的表述”，就可以完全避免行政诉讼风险。
究其根本，还是要看批复是否对涉案当事人的权利义务产生实际上的影响。
（五）行政相对人应当有权利选择政府批复之诉或行政处罚之诉
生产安全事故涉及面广、影响力大，为了更好的保障行政相对人的合法权益，笔者认为应当赋予行政相对人自行选择政府批复之诉或行政处罚之诉的权利，而不应当采取一刀切的措施，仅能提起单项诉讼。
为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度，防止和减少生产安全事故，2007年6月1日国务院根据《中华人民共和国安全生产法》和有关规定，制定并颁布了《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）（以下简称《条例》），明确发生生产安全事故后的事故报告、事故调查、事故处理和责任追究等关键问题，是我国当前最为全面、系统规范生产安全事故报告和调查处理的行政法规。
根据该《条例》的第九条、第十九条、第二十二条、第三十二条的规定，生产安全事故发生后的处理流程是县级以上人民政府组织相关部门人员成立事故调查组，由事故调查组负责调查事故原因并作出事故调查报告，县级以上人民政府针对事故调查组作出的报告作出批复，有关机关按照该批复对相关单位和人员进行责任追究。这就引起了大量被追究单位或者人员就政府作出的批复提起行政复议或行政诉讼的情况。
近日，笔者承办了两件起诉要求撤销批复的行政案件。对此，笔者就“事故调查报告批复是否具有可诉性”的问题进行了全面检索，现就检索情况及本人观点与大家分享并供参考。
02 关于事故调查报告批复是否具有可诉性的司法裁判
笔者通过“alpha”检索平台搜索“事故调查报告”“批复”“可诉性”“受案范围”等关键词，检索发现最高人民法院、各省市高级人民法院针对“事故调查报告批复是否具有可诉性”的裁判观点并不一致，主流观点认为事故调查报告批复属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性，现就各裁判观点展示如下：
（一）具有可诉性及其理由
1.批复认定了事故责任，这种认定具有公定力和约束力，且成为有关机关及事故发生单位作出相应处罚、处分及处理依据，对公民、法人或其他组织的合法权益（可能）产生不利影响，具有可诉性。
2.批复产生“外化”效果，对公民、法人或者其他组织的合法权益会产生实际影响，具有可诉性。
3.批复行为是后阶段行政处理必需的前置程序，其事故责任认定的法律效果不能完全由后阶段行政处理决定所吸收，具有独立的行政法律效力，具有可诉性。
（二）不具有可诉性及理由
1.批复的表述内容为一般性、概括性和程序性的表述，没有对当事人的权利义务作出实质性认定，故不可诉。
2.批复属于中间性、阶段性、过程性行政行为，并未产生确定性的法律效果，其法律效果被最终行为所吸收，只需对最终行为进行审查就能给予相对人充分的司法救济，故不可诉。
3.批复作为内部行政行为没有“外化”，不对相对人的权利义务产生实际影响，故不可诉。
03 我们的观点
通过对上述最高院及各省市高级人民法院裁判观点的整理分析，可以看出判断事故调查报告批复是否具有可诉性，主要是依据内部行为外化、行政行为的成熟性以及过程性等理论展开分析，进而确定批复行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。
笔者将通过对上述理论观点的分析以展示笔者观点：
（一）事故调查报告批复设定了有关单位和个人的权利义务，具备批复可诉性的基本前提
根据《条例》的相关规定，事故调查报告的内容中包含了事故发生经过、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议等。
负责事故调查的人民政府对事故调查报告进行批复，即明确同意对有关单位和个人设定权利义务，且该认定具有公定力和约束力，奠定了事故调查报告批复具备可诉性的基本前提。
（二）基于阶段性行为、行政行为成熟性的分析：《条例》规定批复直接成为有关机关及事故发生单位作出相应处罚、处分的依据，即认定该行政行为已具备成熟性，其法律效果并不能被后行为所吸收，应具有可诉性
司法实践中部分观点认定批复属于阶段性、过程性、内部性行为，对公民、法人或者其他组织的合法权益是否产生实际影响，还需根据具体案件情况具体分析。
一般而言，阶段性、过程性行为并非最终的、确定性的行政行为，因其尚未具备司法审查的成熟度，故不具有可诉性。通常假定行政程序达到最后决定阶段才算成熟，才适宜法院介入进行司法审查。
对于行政行为成熟性的判定标准，又主要取决于该行政行为是否会对相对人的权利义务、法律地位等产生实质影响，是否会妨碍行政主体作出最终行政行为。
《条例》中将事故调查和事故处理作为两大阶段予以分开，其中事故调查阶段包括组成事故调查组、事故调查、提交事故调查报告等，一般表现为行政事实行为；事故处理阶段包括政府对事故调查报告作出批复以及有权机关及相关单位根据批复作出的最终处理行为。
此时，事故调查阶段的行为因未经政府批复，显然不具有对外效力，尚未达到司法审查的成熟度，不具有可诉性；事故处理阶段的最终行政行为因属于最终性、确定性的行政行为，且会对公民、法人或者其他组织产生实际影响，无可置疑其具有可诉性；仅有政府的批复行为难以确定是否具备成熟性，进而引起司法实践中的争论。
笔者认为，根据《条例》第三十二条第二款的规定，政府作出的批复直接将成为有关机关或事故发生单位作出行政处罚或处分的依据，具有强制性，有关机关无需再对批复所同意的事故调查报告内容进行审查，无权改变事故性质、责任和处罚结果，只能径行依照法定程序作出对公民、法人或其他组织合法权益产生实际影响的行政行为，有别于一般的上级行政机关基于下级行政机关的请示作出的批复，事故调查报告的批复明显具备成熟性标准，且对相对人产生实质性影响，具有可诉性。
2016年7月7日全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于“对人民政府关于安全事故调查报告的批复决定能否申请行政复议”的答复也认定了批复行为具备成熟性条件。
答复记载：“批复决定同意处以行政处罚的责任人，可以对批复决定提起行政复议，复议机关应当对批复进行全面审查。批复决定同意处以行政处分或者涉嫌犯罪移交司法机关追究刑事责任的责任人，不能申请行政复议，可以按照相应法律规定提出申诉等。”
即表明对事故发生单位和有关人员进行行政处罚的批复行为，已具备成熟性，是可以依法提起行政复议的。
虽行政复议与行政诉讼是不同的救济方式，二者的受案范围也不尽相同，但为了更好地保护事故责任人的权益，在已对相对人合法权益产生实质影响且法律没有明确禁止不可诉情况下，应当将批复纳入行政诉讼范围。
另外，批复行为的法律效果并不能被之后的行政处罚行为的法律效果所吸收，也能证明批复行为具备成熟性。
第一，批复主体是政府，是负责事故调查的主体，行政处罚主体一般为安全生产监督管理部门，仅为事故调查组的成员，二者主体等级和地位不同，导致二者的行为效果不能等同。
第二，政府作出的批复是涉及多个行政主体参与和多个行政行为，并不仅限于某一个行政处罚，批复的法律效果并不能被涵盖。
第三，行政处罚机关并不享有自行决定事故性质、责任和处罚结果的权利，仅在政府决定变更后才能被动接受变更。
第四，行政处罚之诉的审查范围是行政机关作出的行政处罚行为是否合法，对事故调查报告及批复仅做证据效力上的审查，而不对其合法性进行全面审查，这也势必导致事故调查报告及批复的正确与否无法进行评判的现实困境，即使存在错误也不存在救济的渠道与空间，其最终结果就是，批复认定的事故原因和责任认定规避了法律监督，尤其是行政审判的司法监督，会导致批复行为及批复同意的事故调查报告会当然正确，还会永远正确。
（三）基于内部行政行为外化的分析：即使事故调查报告的批复被认定为内部行政行为，在其内容通过合法正当的途径外化后，其具有了可诉性
最高法指导案例22号《魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案》中认为：
“地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”
即认定了批复一般属于内部行政行为，但可通过一定的方式使其外部化，且确定了外化的两项标准：一是行政机关直接将批复付诸实施，二是实施行为对相对人的权利义务产生了实际影响。
虽指导案例为收回土地使用权的批复，但对事故调查报告的批复同样具有参考价值。
第一项标准是明确外化的方式，笔者认为该外化方式应当为行政机关依法或依职权外化，属于合法正当的途径外化，包括但不限于行政机关直接执行、实施内部行政行为、直接送达、告知相对人，或者通过其他民事诉讼举证、行政处罚调查告知等方式，（2020）黑行终350号、（2020）皖行终782号行政判决中对此就有体现。
当然，一些相对人通过私下打听、索取或者窃取等不正当手段获取的批复内容，并不能产生“外化”效力。
第二项标准是明确外化的效果，即产生“实际影响”。
司法实践中认定实际影响的判断标准主要是两个方面：
第一个是“直接明确”标准，行政行为影响相对人的权利义务必须是直接明确的，不能是含糊不清或者还需要通过其他措施或途径才能明确的。批复中对事故发生单位及人员的行政处罚、相关单位的处分是直接明确的，但应当追究刑事责任的是未直接明确的，需要经过侦查机关、审查起诉机关、审判机关查证并综合研判之后才能确定。
第二个是结果标准，即行政行为影响相对人的权利义务必须是实质性的。对事故发生单位及人员的行政处罚、处分必然是对相对人有实质性影响的。
综上，即使事故调查报告批复被认定为内部行政行为，但其在通过一定的形式或途径外化后，且批复的内容对相对人的权利义务产生了实际影响，即产生了外部法律效力，应具有可诉性。
（四）不能仅依靠批复内容的文字表述来认定批复是否具有可诉性
批复的内容仅仅是文字表述上的区别，并没有实质上的不同，政府作出的批复均是对事故调查报告的事故原因、责任及处理方式等内容的批准。
如果以文字表述来作为是否可诉的标准，那么所有批复都采用所谓“一般性、概括性和程序性的表述”，就可以完全避免行政诉讼风险。
究其根本，还是要看批复是否对涉案当事人的权利义务产生实际上的影响。
（五）行政相对人应当有权利选择政府批复之诉或行政处罚之诉
生产安全事故涉及面广、影响力大，为了更好的保障行政相对人的合法权益，笔者认为应当赋予行政相对人自行选择政府批复之诉或行政处罚之诉的权利，而不应当采取一刀切的措施，仅能提起单项诉讼。