关于行政诉讼起诉期限及其适用的若干分析

《行政诉讼法》及其司法解释规定了四类起诉期限：15天、6个月和1年、5年和20年、以及行政机关在申请后两个月内不履职履行才能起诉的行政不作为之诉。不同于民事诉讼中的诉讼时效概念，起诉期限是诉的合法性要件，由法院依职权审查，如果不具备，后果就是“进不了门”不予受理、或被驳回起诉。司法实践中大量存在关于起诉期限及其适用的争议。本文对现有法定的起诉期限做一梳理，并结合权威案例进行分析。
一、15天
对行政复议结果不服，应在15天内向法院提起诉讼。这一规定显然参照了《民事诉讼法》关于上诉期的规定。笔者曾经代理的一个案例，回想起来颇为神奇：该行政纠纷既可以提起行政复议，又可以提起行政诉讼。因存在起诉期限届满的瑕疵，行政诉讼材料被立案窗口拒收后，无奈转而向行政主体旳上级机关申请了行政复议。而上级机关复议受理审查远不如法院立案庭严苛，结果复议立案，并最终取得了有利的《行政复议决定书》。因行政诉讼原告恒定为行政行为相对人，行政主体也即使不服复议结果也无法再发动行政诉讼程序，行政复议决定遂成定局。如果遇到行政诉讼立案困难的情况，不妨参照此法试一试行政复议，或有奇效。
二、6个月和1年
6个月，指的是对行政行为不服，应在知道或应当知道行政行为之日起6个月内起诉。在2015年5月1日之前，这个期限是3个月，之后延长为6个月。这也是最为大家所熟知的起诉期限，即“相对起诉期限”。需要注意的是，起诉期限虽然属于不变期间，不中断、中止，但根据《行政诉讼法》第四十八条规定，可以扣除和延长。例如，新疆高院认为“羊毛工镇政府向宋远来出具的《关于解决西延干渠引水渠系配套工程征地问题的答复》、米东区政府向宋远来出具的《政府信息公开告知书》、宋远来向米东区政府提交的信息公开申请表、律师函及履行安置补偿职责的申请均可以证实，宋远来一直就补偿事宜向其认为的被征收人米东区政府、羊毛工镇政府主张权益，米东区政府、羊毛工镇政府怠于履行补偿义务的责任不能归咎于宋远来。鉴于在被征收人明确的情况下，无任何行政机关履行法定补偿义务，米东区政府认为本案已过起诉期限无法律依据，本院不予采信。”【案号：(2021)新行终84号】该判决所称的“不能归咎于宋远来”，事实上实现了扣除、延长起诉期限的法律效果。当然，司法实践中扣除、延长起诉期限规定适用较为严苛，成功案例也较为少见。
1年，指的是如果作出行政行为的行政机关未告知公民法人或其他组织起诉期限的，则起诉期限最长不得超过1年。属于6个月的例外。这里1年的起算点是行政相对人知道或应当知道行政行为内容之日。假定行政机关未告知起诉期限，且行政行为做出两年后行政相对人才知道行政行为内容的，则从该日起算1年内，行政相对人都有权起诉。
三、5年和20年
一般行政行为做出之日超过5年、因不动产提起诉讼的案件超过20年，法院依法不予受理，即最长起诉期限。这一规定称之为“绝对起诉期限”，即5年、20年的期限届满，此后不论行政相对人是否知道或应当知道行政行为内容，依法也不再享有诉权。这里的5年和20年，属于前述1年起诉期限的例外。其立法目的在于应对实践中无法确定“知道或应当知道”的时间点，避免行政法律关系无期限地处于不稳定状态。此处需要注意的是，“不动产相关”应做严格解释，不宜随意扩张。例如入库案例“漳州某建材公司诉福建云霄县林业局行政处罚案”，判决认为：“因不动产提起的行政诉讼，必须是被诉行为产生了不动产物权设立、变更、转让或消灭的法律效果，而非行政诉讼中涉及不动产物权的因素即为因不动产引起的纠纷。”【入库编号2024-01-3-001-001】
四、两个月
则是关于“行政机关不履行职责”这一特定类型行政争议的专门规定，即行政相对人提出申请超过两个月，行政机关仍不履行职责的，行政相对人有权提起行政诉讼。同样地，提起行政诉讼仍然要受前述6个月、1年、5年和20年的约束。此处需要注意的是，行政机关不履行行政协议约定义务的，不同于一般意义上的“行政不作为”或“行政机关不履行职责”，不能机械适用起诉期限，而应考虑诉讼时效制度。例如，入库案例“某鑫矿业科技开发有限公司诉黑龙江省自然资源厅不履行行政协议案”，判决认为：“行政协议兼具‘行政性’与‘协议性’。行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议，另一方提起诉讼请求行政机关履行行政协议的，参照适用民事诉讼时效制度。”【入库编号2024-11-3-018-001】
五、立法进步的趋势
值得注意的是，24年8月最高院发布了《关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》【法释〔2024〕8号】其中，关于起诉期限的两个亮点，一是将知道或应当知道的对象扩张解释为“行政行为内容”和“实施主体”，二是要求行政机关就超过法定起诉期限举证。而且，从最高院法官对该批复的理解与适用文章看，第一点来自全国人大法工委的答复，第二点则是对对《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定的进一步细化，均为普适性规则，并非仅限于强制拆除行政诉讼案件，显然是对起诉期限规则适用持谨慎态度。
司法实践中，从来都不缺少对法院行政诉讼受理审查过于严苛、大量行政争议无法进入诉讼实质审查之类的批评声音。一个批复，虽然难以称之为大势所趋，但的的确确关注并回应了客观存在的意见和不满，应该说，这是值得称道的进步。起诉期限规则能否以更加精确、更加合理的面貌出现在将来的立法中，当然有赖于后人的智慧，也更有赖于当下的法律职业共同体用一个又一个的案例和解释、批复等文件，日拱一卒、功不唐捐。