引言
自2019 年12 月最高人民法院发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）以来，人民法院受理行政协议案件数量呈增长趋势，案件审理中出现了诸多新问题。从微观上分析，案件的争议焦点集中于协议性质的判定、行民交织协议的受理、行政协议无效情形的审查等方面。对法院争议焦点及裁判观点进行调查研究，厘清行政协议性质的判定思路，梳理行政协议的受理标准，总结行政和民事法律规范的适用情形，有利于进一步分析法院当前审查模式对实质上解决行政问题作出的贡献及存在的不足，从而对行政协议更高效的适用作出美好展望。
探讨
行政协议案件审理情况及特点
随着行政协议纠纷案件的增长，司法实践中，行政协议的受理范围、协议效力认定成为案件争议焦点所在。以江苏省高级人民法院（以下简称“省高院”）近三年审理的行政协议纠纷案件为例，自2019 年11 月至2022 年5 月，省高院共审理行政协议相关案件345 件。[1]根据协议类型分类，其中土地、房屋征收补偿类协议（以下简称“征收补偿协议”）纠纷335件，其他类协议纠纷10 件。
图一：根据协议类型分类的案件分布情况
根据诉讼请求分类，其中请求确认协议无效的190 件，请求撤销行政协议的39 件，请求确认拆除行为违法的34 件，请求继续履行协议的28 件，对协议部分内容不服的23 件，确认行政诉讼受理的20 件，其他诉请的11 件。数据显示，请求确认协议无效的案件量居首，远高于其他诉请类案件，其次是请求撤销行政协议、请求确认拆除行为违法类案件。
图二：根据诉讼请求分类的案件分布情况
司法实践中，征收补偿协议纠纷占行政协议纠纷案件的90%以上，故将征收补偿协议作为典型的行政协议案件研究，具有较强的代表性。文章拟以省高院审理的行政协议案件为样本，结合最高人民法院作出的相关裁判文书，[2]通过对案件的梳理，厘清该类案件所反映出的审理难题及争议焦点，进而提出相应的观点，以期实现行政协议更高效的适用。
行政协议案件审理中争议焦点及裁判观点梳理
（一）行政协议受案范围有关争议焦点
1.行政机关作为投资主体转让特许经营权的，是否属于行政诉讼受案范围？
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条的规定，基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。《行政协议规定》第二条已经明确规定，政府特许经营协议属于行政协议。政府特许经营协议的特点在于，合同相对方作为投资主体，被授予特许经营权。实务中出现了行政机关作为投资主体向社会资本方转让特许经营权的情形，此种情形下，特许经营权转让协议是否属于行政协议？
裁判观点：从该协议的主要内容可见，刁铺街道办作为刁铺自来水厂的投资主体，将刁铺自来水厂的现有实物资产、土地租用权和特许经营权等转让给自来水公司，由自来水公司向刁铺街道办支付相关费用，并约定了自来水公司逾期付款应承担的违约责任，故该协议是平等主体间就双方之间的权利义务所达成的合意，属于民事合同，而非刁铺街道办履行行政管理职权所签订的协议，因该协议的履行发生的争议应属于民事争议。（检索案例：（2019）苏民申6418 号）
行政协议主体、目的要件在审判实践中并没有被着重考量。本案中，省高院从协议内容角度评析，认为协议约定了资产转让、价款、违约责任等内容具有民事合同特征，系平等主体之间的合意行为，非履行行政职责的行为，应属民事争议。虽然特许经营权转让协议可能涉及到授权和行政权利的让渡，具有一定混合性质，但从协议内容来说，其实质更倾向于民商事合同。
2.协议约定存在行、民交织的情形下，如何确定受案范围？
实践中，政府为了招商引资通常会与社会资本方签订投资协议，投资协议内容可能涵盖场地租赁、供水、排水、燃气、电力等民事权利义务，及政策扶持、政府奖励、政府补偿、行政审批、规划编制等行政权利义务。该种投资协议具有民事权利义务与行政权利义务相互交织的特征，在目前法律、法规并无明文规定招商引资协议属于行政协议的前提下，应当如何受理？
裁判观点1：因本案协议有关民事权利义务的约定与行政权利义务的约定相互交织，而在目前法律、法规并无明文规定招商引资协议属于行政协议的前提下，林达公司作为一审原告，在诉讼请求、诉讼类型及诉讼标的等问题上依法具有选择权。在林达公司坚持选择民事诉讼程序寻求救济的情况下，法院应当尊重当事人的选择，将本案作为民事案件进行审理。（检索案例：(2020)苏民终676 号）
裁判观点2：在法律、法规并无明文规定投资协议属于行政协议的前提下，即便协议一方主体具有一定的行政管理职能，协议可能有民事权利义务的约定与行政权利义务的约定交织情形，但宏景公司作为原告，明确其诉讼请求、事实依据是基于民事权利义务的约定内容部分，人民法院应当针对当事人具有民事权利义务争议纠纷进行审理。因此本案当事人在履行上述系列协议中产生的纠纷，属于民事案件的受理范围。（检索案例：(2020)苏民终552 号）
省高院认为在协议约定存在行、民交织的情形下，协议相对人在诉讼请求、诉讼类型及诉讼标的等问题上依法具有选择权，可以选择民事诉讼或者行政诉讼程序救济。进而从诉讼请求、事实依据角度评析，认为协议相对人的诉讼请求、事实依据是基于民事权利义务的约定内容部分，则属于民事争议纠纷，适用民事案件的受理范围。
未完待续……
注释与参考文献：
*本文荣获江苏省法学会立法学研究会 2023 年学术年会优秀论文三等奖
[1] 本文使用“威科先行”大数据资源库检索，选中裁判文书一栏，关键词：行政协议，裁判日期：最近3 年，审理法院：江苏省高级人民法院。由于文书公开的滞后性，案例裁判日期截至2022 年 5 月。
[2] 使用“阿尔法”大数据资源库检索，选中案例一栏，关键词：行政协议，法院层级：最高人民法院，在结果中再输入相关关键词。
自2019 年12 月最高人民法院发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）以来，人民法院受理行政协议案件数量呈增长趋势，案件审理中出现了诸多新问题。从微观上分析，案件的争议焦点集中于协议性质的判定、行民交织协议的受理、行政协议无效情形的审查等方面。对法院争议焦点及裁判观点进行调查研究，厘清行政协议性质的判定思路，梳理行政协议的受理标准，总结行政和民事法律规范的适用情形，有利于进一步分析法院当前审查模式对实质上解决行政问题作出的贡献及存在的不足，从而对行政协议更高效的适用作出美好展望。
探讨
行政协议案件审理情况及特点
随着行政协议纠纷案件的增长，司法实践中，行政协议的受理范围、协议效力认定成为案件争议焦点所在。以江苏省高级人民法院（以下简称“省高院”）近三年审理的行政协议纠纷案件为例，自2019 年11 月至2022 年5 月，省高院共审理行政协议相关案件345 件。[1]根据协议类型分类，其中土地、房屋征收补偿类协议（以下简称“征收补偿协议”）纠纷335件，其他类协议纠纷10 件。
图一：根据协议类型分类的案件分布情况
根据诉讼请求分类，其中请求确认协议无效的190 件，请求撤销行政协议的39 件，请求确认拆除行为违法的34 件，请求继续履行协议的28 件，对协议部分内容不服的23 件，确认行政诉讼受理的20 件，其他诉请的11 件。数据显示，请求确认协议无效的案件量居首，远高于其他诉请类案件，其次是请求撤销行政协议、请求确认拆除行为违法类案件。
图二：根据诉讼请求分类的案件分布情况
司法实践中，征收补偿协议纠纷占行政协议纠纷案件的90%以上，故将征收补偿协议作为典型的行政协议案件研究，具有较强的代表性。文章拟以省高院审理的行政协议案件为样本，结合最高人民法院作出的相关裁判文书，[2]通过对案件的梳理，厘清该类案件所反映出的审理难题及争议焦点，进而提出相应的观点，以期实现行政协议更高效的适用。
行政协议案件审理中争议焦点及裁判观点梳理
（一）行政协议受案范围有关争议焦点
1.行政机关作为投资主体转让特许经营权的，是否属于行政诉讼受案范围？
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条的规定，基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。《行政协议规定》第二条已经明确规定，政府特许经营协议属于行政协议。政府特许经营协议的特点在于，合同相对方作为投资主体，被授予特许经营权。实务中出现了行政机关作为投资主体向社会资本方转让特许经营权的情形，此种情形下，特许经营权转让协议是否属于行政协议？
裁判观点：从该协议的主要内容可见，刁铺街道办作为刁铺自来水厂的投资主体，将刁铺自来水厂的现有实物资产、土地租用权和特许经营权等转让给自来水公司，由自来水公司向刁铺街道办支付相关费用，并约定了自来水公司逾期付款应承担的违约责任，故该协议是平等主体间就双方之间的权利义务所达成的合意，属于民事合同，而非刁铺街道办履行行政管理职权所签订的协议，因该协议的履行发生的争议应属于民事争议。（检索案例：（2019）苏民申6418 号）
行政协议主体、目的要件在审判实践中并没有被着重考量。本案中，省高院从协议内容角度评析，认为协议约定了资产转让、价款、违约责任等内容具有民事合同特征，系平等主体之间的合意行为，非履行行政职责的行为，应属民事争议。虽然特许经营权转让协议可能涉及到授权和行政权利的让渡，具有一定混合性质，但从协议内容来说，其实质更倾向于民商事合同。
2.协议约定存在行、民交织的情形下，如何确定受案范围？
实践中，政府为了招商引资通常会与社会资本方签订投资协议，投资协议内容可能涵盖场地租赁、供水、排水、燃气、电力等民事权利义务，及政策扶持、政府奖励、政府补偿、行政审批、规划编制等行政权利义务。该种投资协议具有民事权利义务与行政权利义务相互交织的特征，在目前法律、法规并无明文规定招商引资协议属于行政协议的前提下，应当如何受理？
裁判观点1：因本案协议有关民事权利义务的约定与行政权利义务的约定相互交织，而在目前法律、法规并无明文规定招商引资协议属于行政协议的前提下，林达公司作为一审原告，在诉讼请求、诉讼类型及诉讼标的等问题上依法具有选择权。在林达公司坚持选择民事诉讼程序寻求救济的情况下，法院应当尊重当事人的选择，将本案作为民事案件进行审理。（检索案例：(2020)苏民终676 号）
裁判观点2：在法律、法规并无明文规定投资协议属于行政协议的前提下，即便协议一方主体具有一定的行政管理职能，协议可能有民事权利义务的约定与行政权利义务的约定交织情形，但宏景公司作为原告，明确其诉讼请求、事实依据是基于民事权利义务的约定内容部分，人民法院应当针对当事人具有民事权利义务争议纠纷进行审理。因此本案当事人在履行上述系列协议中产生的纠纷，属于民事案件的受理范围。（检索案例：(2020)苏民终552 号）
省高院认为在协议约定存在行、民交织的情形下，协议相对人在诉讼请求、诉讼类型及诉讼标的等问题上依法具有选择权，可以选择民事诉讼或者行政诉讼程序救济。进而从诉讼请求、事实依据角度评析，认为协议相对人的诉讼请求、事实依据是基于民事权利义务的约定内容部分，则属于民事争议纠纷，适用民事案件的受理范围。
未完待续……
注释与参考文献：
*本文荣获江苏省法学会立法学研究会 2023 年学术年会优秀论文三等奖
[1] 本文使用“威科先行”大数据资源库检索，选中裁判文书一栏，关键词：行政协议，裁判日期：最近3 年，审理法院：江苏省高级人民法院。由于文书公开的滞后性，案例裁判日期截至2022 年 5 月。
[2] 使用“阿尔法”大数据资源库检索，选中案例一栏，关键词：行政协议，法院层级：最高人民法院，在结果中再输入相关关键词。