基本案情介绍
河北松某于2000年前后与当地村委会签订土地租赁协议，承租荒地修建养殖场用于特禽养殖。2017年，当地开展双违行动，区政府就该地块向松某下发《限期拆除通知书》，认定松某养殖场建筑为违法建筑，限期拆除。松某认为自己属于养殖场，不存在违法情形，遂依法就《限期拆除通知书》提起诉讼，法院立案后以松某无法证明自己的建筑是合法建筑为由在未开庭的情况下作出驳回起诉的裁定。后2020年松某申请再审，高院指令原审法院再审，2022年，原审法院举行再审听证，最后撤销原驳回起诉的裁定，指令继续审理。此案取得阶段性胜利。
争议焦点
本案焦点应为《限期拆除通知书》是否可诉？基于实质化解争议的目的，代理律师在除了就可诉性进行分析，对《限期拆除通知书》实体违法方面亦进行了阐述。
下文是律师在听证中提出部分再审代理意见：
一、原审法院以本案申请人无法证明自己的建筑是合法证据为由裁定驳回起诉，明显错误。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条一项、第二十五条则进一步规定，提起行政诉讼的申请人应当是符合该法规定的公民、法人或者其他组织，即必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在审查申请人资格时，申请人主张的合法权益仅是可能存在，经过实体审查后可能出现两种结果，一种结果是申请人主张的合法权益实际存在，其诉讼请求可以获得支持；还有一种结果是申请人的诉讼请求不成立，没有可以保护的合法权益。但不能以实体审查标准中的事实上的利害关系代替申请人资格审查中的可能性的利害关系。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其申请人资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，只要申请人的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。至于是否事实上存在利害关系则不属于申请人资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。因为申请人资格本身的利益之诉中，所谓的利益无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是一种存在可保护合法利益的可能性。如果要求申请人资格中就必须要有实际的利害关系，也就是要求申请人在起诉的时候就必须要有胜诉的绝对把握，这是不符合诉讼规律的。诉讼本身就是以存在争议为前提，只要争议存在，与争议有关的各方当事人就具有诉讼当事人的资格，而不是说只有绝对胜诉的一方才具有当事人的资格。进一步而言，在申请人资格存在的情况下，如果被诉行政行为事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在主体越权情况和滥用职权、行政处罚显失公正等情况，应当判决驳回申请人的诉讼请求。如果行政行为存在轻微违法，但对申请人权利不产生实际影响的，可以判决确认违法。这样的判决方式有利于体现人民法院对被诉行政行为实质审查的结果，有利于体现行政诉讼实质性解决纠纷的诉讼目的。如果进入实体审查，审查完毕却做出一个驳回申请人起诉的程序性裁定，则完全抹杀了人民法院实体审查的成果，未从实体上做出判决也不利于对被诉行政行为合法性的监督，更不利于当事人服判息诉。由此可以看出，本案原审法院认为申请人在本案应当证明自己的建筑合法，但该部分属于实体审查部分，应当审查其实体权益，而非将立案登记规定的形式审查变成直接要求起诉一方保证百分百胜诉权的审查，径自作出本案驳回起诉的裁定，其所做裁定明显违反诉讼规律，依法应当撤销。至于其是否存在合法权益被侵犯、诉讼请求能否得到支持，应当在庭审后经过实体审查决定。据此法院直接驳回起诉，属适用法律不当，明显错误。
二、案涉地块属于农业设施用地，申请人的案涉建筑亦为为养殖而建，无需办理规划许可证，被告无权以没有规划许可为由拆除案涉养殖场。
首先本案申请人的建设为养殖场性质，该地块是统一规划的养殖用地，当事人也办理了相关的养殖手续，申请人所提交的养殖场附属记录亦可以看出，前期被申请人已经认定申请人的该建筑属于养殖场附属设施，同时做了相关的补偿评估，只是因为申请人对标准不服，被申请人就给申请人下发该限拆通知，行政执法目的明显不当。根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一款第一项第二条规定养殖禽舍及养殖场内必要的附属场所用地均属于设施农用地，鉴于设施农用地直接用于或服务于农业生产，其性质不同于非农建设项目用地，需按农用地管理，相关建设无须城乡规划部门颁发建设用地规划许可证。被申请人如果认为养殖设施的建设需要办理相关规划许可证，其应当拿出对应的法律依据，不能超范围设定规划。同时本案申请人就是在统一规划的养殖用地上进行的养殖场建设。
如前所述，设施农用地属于农业用地，《城乡规划法》规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。设施农用地上的建筑依法本就无需取得规划许可证，不能以没有规划许可为由按《城乡规划法》拆除养殖场。
三、被申请人作为区政府并无下发限期拆除通知书的法定职权。
被申请人并无查处乡村违法建筑的职权，根据《城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”以及第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”由此可知查处乡村违法建筑的职权应由城乡规划部门行使，乡村规划区内的违法建筑则由乡、镇人民政府负责，因此被申请人存在超越职权执法情形，明显适用法律错误，涉案限期拆除通知书应当予以撤销。该情况在（2020）赣行终121号行政判决书也得到了明确体现，县级以上地方人民政府在无证据或依据证明具有相应权限的情况下，其代替职能部门直接依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定作出限期拆除通知书，系适用法律错误且超越法定职权，依法应予撤销。
四、根据政府信赖利益保护原则也不应当认定为违建。
根据某政（2001）**号某人民政府关于印发《2001年度农业结构调整项目扶持奖励办法》的通知，涉案地块的某镇政府从2001年开始，为了鼓励某镇农业产业升级，加快农业结构战略性调整的步伐，经镇政府领导小组同意，大力鼓励养殖业发展，涉案地块原本是一块荒地，经****村委会报各级政府同意后，统一规划为养殖用地，从2003年开始，村委会招养殖户到该地开荒进行养殖，其中就包括申请人。****村为此还成立了****养殖专业合作社。因此，涉案的建筑实际上属于基础的农用设施，以及127号文件也明确指出，要引导设施建设合理选址，依据农业发展规划和土地利用总体规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业发展。因此，养殖场等设施农用地建设选址只需满足农业发展规划和土地利用总体规划要求，本案占用的地块原本是荒地、低洼地、沟渠等，申请人实为响应国家养殖政策的号召，前期投入了大量资金整改涉案地块，依法发展养殖业，而在本案中被申请人未综合考虑历史原因及政府政策，却将申请人合法经营的养殖场认定为违法建筑，无疑是毁坏政府公信力的做法。
五、涉案被诉限期拆除行为严重违反法定程序，包括未听取申请人意见、列错行政相对人、未载明救济期间和救济途径，更未告知申请人陈述申辩权，明显属于事实认定不清，依法应当予以撤销。
被申请人作出涉案行为时，未告知申请人享有的申辩权，也未充分听取申请人方的意见，错列行政相对人，是一份错误百出的行政文书，依法应当撤销。根据国务院发布的国发（2004）10号《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》第20条之规定，严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。该通知第5条也明确规定，依法行政的基本要求就是程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。本案限拆通知书作出前并未履行上述应尽职责，明显违背依法行政的具体要求，违反了程序正当性原则。
综上，对于被认定为违建的建筑，如果在立案初期要求原告方提交证明自己建筑是合法建筑的证据，才予以立案受理，明显违反了立案登记制之规定，而在受理后又在没有组织庭审的情况下直接以无证据证明建筑合法性为由作出驳回起诉裁定，明显违反了行政诉讼中举证责任分配的原则，更违反了司法独立的原则，更有悖法院审判的客观规律。目前部分地方法院仍然存在对《限拆通知书》不受理之情况，导致程序经过两三年无法进入实体审理，希望司法机关可以依法受案进行实体审理，避免程序空转，才能更有助于有效从实质上化解行政争议。
（本文章当事人使用化名处理）
河北松某于2000年前后与当地村委会签订土地租赁协议，承租荒地修建养殖场用于特禽养殖。2017年，当地开展双违行动，区政府就该地块向松某下发《限期拆除通知书》，认定松某养殖场建筑为违法建筑，限期拆除。松某认为自己属于养殖场，不存在违法情形，遂依法就《限期拆除通知书》提起诉讼，法院立案后以松某无法证明自己的建筑是合法建筑为由在未开庭的情况下作出驳回起诉的裁定。后2020年松某申请再审，高院指令原审法院再审，2022年，原审法院举行再审听证，最后撤销原驳回起诉的裁定，指令继续审理。此案取得阶段性胜利。
争议焦点
本案焦点应为《限期拆除通知书》是否可诉？基于实质化解争议的目的，代理律师在除了就可诉性进行分析，对《限期拆除通知书》实体违法方面亦进行了阐述。
下文是律师在听证中提出部分再审代理意见：
一、原审法院以本案申请人无法证明自己的建筑是合法证据为由裁定驳回起诉，明显错误。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条一项、第二十五条则进一步规定，提起行政诉讼的申请人应当是符合该法规定的公民、法人或者其他组织，即必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在审查申请人资格时，申请人主张的合法权益仅是可能存在，经过实体审查后可能出现两种结果，一种结果是申请人主张的合法权益实际存在，其诉讼请求可以获得支持；还有一种结果是申请人的诉讼请求不成立，没有可以保护的合法权益。但不能以实体审查标准中的事实上的利害关系代替申请人资格审查中的可能性的利害关系。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其申请人资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，只要申请人的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。至于是否事实上存在利害关系则不属于申请人资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。因为申请人资格本身的利益之诉中，所谓的利益无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是一种存在可保护合法利益的可能性。如果要求申请人资格中就必须要有实际的利害关系，也就是要求申请人在起诉的时候就必须要有胜诉的绝对把握，这是不符合诉讼规律的。诉讼本身就是以存在争议为前提，只要争议存在，与争议有关的各方当事人就具有诉讼当事人的资格，而不是说只有绝对胜诉的一方才具有当事人的资格。进一步而言，在申请人资格存在的情况下，如果被诉行政行为事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在主体越权情况和滥用职权、行政处罚显失公正等情况，应当判决驳回申请人的诉讼请求。如果行政行为存在轻微违法，但对申请人权利不产生实际影响的，可以判决确认违法。这样的判决方式有利于体现人民法院对被诉行政行为实质审查的结果，有利于体现行政诉讼实质性解决纠纷的诉讼目的。如果进入实体审查，审查完毕却做出一个驳回申请人起诉的程序性裁定，则完全抹杀了人民法院实体审查的成果，未从实体上做出判决也不利于对被诉行政行为合法性的监督，更不利于当事人服判息诉。由此可以看出，本案原审法院认为申请人在本案应当证明自己的建筑合法，但该部分属于实体审查部分，应当审查其实体权益，而非将立案登记规定的形式审查变成直接要求起诉一方保证百分百胜诉权的审查，径自作出本案驳回起诉的裁定，其所做裁定明显违反诉讼规律，依法应当撤销。至于其是否存在合法权益被侵犯、诉讼请求能否得到支持，应当在庭审后经过实体审查决定。据此法院直接驳回起诉，属适用法律不当，明显错误。
二、案涉地块属于农业设施用地，申请人的案涉建筑亦为为养殖而建，无需办理规划许可证，被告无权以没有规划许可为由拆除案涉养殖场。
首先本案申请人的建设为养殖场性质，该地块是统一规划的养殖用地，当事人也办理了相关的养殖手续，申请人所提交的养殖场附属记录亦可以看出，前期被申请人已经认定申请人的该建筑属于养殖场附属设施，同时做了相关的补偿评估，只是因为申请人对标准不服，被申请人就给申请人下发该限拆通知，行政执法目的明显不当。根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一款第一项第二条规定养殖禽舍及养殖场内必要的附属场所用地均属于设施农用地，鉴于设施农用地直接用于或服务于农业生产，其性质不同于非农建设项目用地，需按农用地管理，相关建设无须城乡规划部门颁发建设用地规划许可证。被申请人如果认为养殖设施的建设需要办理相关规划许可证，其应当拿出对应的法律依据，不能超范围设定规划。同时本案申请人就是在统一规划的养殖用地上进行的养殖场建设。
如前所述，设施农用地属于农业用地，《城乡规划法》规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。设施农用地上的建筑依法本就无需取得规划许可证，不能以没有规划许可为由按《城乡规划法》拆除养殖场。
三、被申请人作为区政府并无下发限期拆除通知书的法定职权。
被申请人并无查处乡村违法建筑的职权，根据《城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”以及第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”由此可知查处乡村违法建筑的职权应由城乡规划部门行使，乡村规划区内的违法建筑则由乡、镇人民政府负责，因此被申请人存在超越职权执法情形，明显适用法律错误，涉案限期拆除通知书应当予以撤销。该情况在（2020）赣行终121号行政判决书也得到了明确体现，县级以上地方人民政府在无证据或依据证明具有相应权限的情况下，其代替职能部门直接依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定作出限期拆除通知书，系适用法律错误且超越法定职权，依法应予撤销。
四、根据政府信赖利益保护原则也不应当认定为违建。
根据某政（2001）**号某人民政府关于印发《2001年度农业结构调整项目扶持奖励办法》的通知，涉案地块的某镇政府从2001年开始，为了鼓励某镇农业产业升级，加快农业结构战略性调整的步伐，经镇政府领导小组同意，大力鼓励养殖业发展，涉案地块原本是一块荒地，经****村委会报各级政府同意后，统一规划为养殖用地，从2003年开始，村委会招养殖户到该地开荒进行养殖，其中就包括申请人。****村为此还成立了****养殖专业合作社。因此，涉案的建筑实际上属于基础的农用设施，以及127号文件也明确指出，要引导设施建设合理选址，依据农业发展规划和土地利用总体规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业发展。因此，养殖场等设施农用地建设选址只需满足农业发展规划和土地利用总体规划要求，本案占用的地块原本是荒地、低洼地、沟渠等，申请人实为响应国家养殖政策的号召，前期投入了大量资金整改涉案地块，依法发展养殖业，而在本案中被申请人未综合考虑历史原因及政府政策，却将申请人合法经营的养殖场认定为违法建筑，无疑是毁坏政府公信力的做法。
五、涉案被诉限期拆除行为严重违反法定程序，包括未听取申请人意见、列错行政相对人、未载明救济期间和救济途径，更未告知申请人陈述申辩权，明显属于事实认定不清，依法应当予以撤销。
被申请人作出涉案行为时，未告知申请人享有的申辩权，也未充分听取申请人方的意见，错列行政相对人，是一份错误百出的行政文书，依法应当撤销。根据国务院发布的国发（2004）10号《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》第20条之规定，严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。该通知第5条也明确规定，依法行政的基本要求就是程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。本案限拆通知书作出前并未履行上述应尽职责，明显违背依法行政的具体要求，违反了程序正当性原则。
综上，对于被认定为违建的建筑，如果在立案初期要求原告方提交证明自己建筑是合法建筑的证据，才予以立案受理，明显违反了立案登记制之规定，而在受理后又在没有组织庭审的情况下直接以无证据证明建筑合法性为由作出驳回起诉裁定，明显违反了行政诉讼中举证责任分配的原则，更违反了司法独立的原则，更有悖法院审判的客观规律。目前部分地方法院仍然存在对《限拆通知书》不受理之情况，导致程序经过两三年无法进入实体审理，希望司法机关可以依法受案进行实体审理，避免程序空转，才能更有助于有效从实质上化解行政争议。
（本文章当事人使用化名处理）