行政协议纠纷的程序、裁判与实务建议

行政协议纠纷属于行政诉讼中较为复杂的一类案件，行政协议虽然兼具行政性与契约性，但与民事合同纠纷的处理从程序及实体上均有较大的区别，很容易被民事诉讼思维误导。笔者拟以行政协议纠纷案件的行政相对人的立场，通过对近一年来行政协议纠纷案件的检索，分析总结行政协议纠纷案件司法裁判中的程序、实体要点，与从事行政诉讼的律师同行分享。
一、行政协议归入行政诉讼范畴
自《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“《行政协议司法解释》） 2020 年 1 月 1 日施行以来，行政协议纠纷案件日益增长。从一定程度上反映了行政相对人利用法律手段维护自身合法权益的意识觉醒，也反映了司法对行政行为监督范围的广度及深度上的拓展。
《行政协议司法解释》明确了行政协议的定义并列举了属于行政诉讼范畴的六类行政协议，分别为：政府特许经营协议；土地、房屋等征收补偿协议；矿业权等国有自然资源使用权出让协议；政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；其他行政协议。
根据《关于行政案件案由的暂行规定》，“行政协议”是行政案件一级案由“行政行为”下的二级案由，“行政协议”又下设 11 个三级案由，分别为：订立 xx 行政协议、单方变更 xx 行政协议、单方解除 xx 行政协议、不依法履行 xx 行政协议、未按约定履行 xx 行政协议、xx 行政协议补偿、xx 行政协议赔偿、撤销 xx 行政协议、解除 xx 行政协议、继续履行 xx 行政协议、确认 xx 行政协议无效或有效。
二、案例大数据检索结果可视化
检索条件
案例来源：Alpha 案例库
检索条件：行政协议、最近一年
时间：近一年（ 2021 年-2022 年）
案由：行政协议（包含下设的 11 个子案由）
案件数量：188 件
检索日期：2022 年 9 月 25 日
1、案件地域分布
从地域分布来看，近一年来行政协议案例主要集中在上海市、北京市、湖南省，分别占比 44.15%、 39.89%、 4.26%。其中上海市的案件量最多，达到 83 件。其他省份案件仅占 11.7%（注：下图仅显示案例数量排名前五的省份。）

2、案由分布情况
从下图的案由分类情况可以看到，行政协议当前最主要的案由是其他案由，有 103 件，占一半以上，其次是撤销 xx（行政协议），确认 xx（行政协议）无效或有效，继续履行 xx（行政协议），不依法履行 xx（行政协议）。
但该分布并不能反映实际情况，实务中普遍存在适用案由不准确的情形：未按照优先适用三级案由的原则表述案由，而是直接适用二级案由“行政协议”；原告诉讼请求涉及多个三级案由，比如主张确认行政机关“单方解除 xx 行政协议”违法的同时主张“行政协议赔偿”，实务中也会直接适用二级案由“行政协议”。从而导致大量检索到的案例被归为“其他案由”。

3、程序分布情况
从下面的程序分类统计可以看到行政协议案件的审理程序分布状况。一审案件有 117 件，二审案件有 52 件，再审案件有 14 件。该组数据可以看出行政协议案件一审的息诉服判率较低，近半数的案件进入二审、再审。

4、裁判结果分布情况
通过对一审裁判结果的可视化分析可以看到，其他的有 48 件，占比为 41.03%；撤回起诉的有 28 件，占比为 23.93%；驳回起诉的有 21 件，占比为 17.95%。通过对二审裁判结果的可视化分析可以看到，维持原判的有 46 件，占比为 88.46%；改判的有 3 件，占比为 5.77%；其他的有 2 件，占比为 3.85%；再审案件基本全部驳回。再审案件共 14 例，其中 13 例被驳回，1 例撤回申请。
通过上述数据及下图可见，行政协议一审案件全部或部分支持的比例较低，一审胜诉率不高，其中驳回起诉的数量也不少。二审也以维持原判占据绝大多数，改判率很低。再审几乎全部被驳回。
从数据看，“民告官”的行政协议案件“民”的胜诉率很低，即使是通过司法监督行政权，也似乎没有跳出“胳膊拗不过大腿”的魔咒。但细看数据，不难发现有将近 41.03% 的案件在一审的裁判结果中被归为“其他”，笔者通过进一步查阅被归入“其他”的案例，发现大部分为经过调解结案、少部分为程序性暂时“中止”的。经过调解结案，也不失为一种胜诉，且是最经济有效的一种。
另外，一审裁判结果中占比 23.93% 的撤回起诉的案件，也可能是通过发起诉讼程序，促进行政机关作出恰当处理后，问题得到解决后撤诉。驳回起诉的案件比例也不低（ 17.95% ），这部分可能存在当事人诉讼策略或方向不当、经法庭释明后未予调整的程序性问题。综合考虑上述因素，其实行政相对人通过诉讼解决纠纷的胜诉率并没有那么悲观。



三、行政协议纠纷的五大程序问题
1、起诉条件之“有具体的诉讼请求”
《行政诉讼法》第四十九条将“有具体的诉讼请求”列为起诉条件之一，《行政协议司法解释》第九条进一步明确了行政协议案件的七种“具体的诉讼请求”，也就是行政协议案件必须按照这七种诉讼请求进行主张。若诉讼请求不明确可能被裁定驳回起诉，本次检索案例中（ 2021 ）沪 0106 行初 391 号，法院认为因行政诉讼是当事人对行政行为不服提起的诉讼，故具体的诉讼请求应当指向有关行政行为，具有行政行为存在的事实根据，最终以起诉不符合行政诉讼的起诉条件，驳回起诉。
2、撤诉后的法律后果
民事诉讼撤诉后不影响再次提起诉讼，但行政诉讼撤诉的后果可能会导致丧失诉权。根据《行政诉讼法》的解释第六十九条第七款规定，“撤回起诉后无正当理由再行起诉的”应当不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。故一旦提起行政诉讼，若非已经确实解决纠纷，要慎重对待撤诉。通过调解解决的，应当在法院主持下形成调解书，避免在尚未达成最终调解书的情况下撤诉。
3、行政协议的可复议性
2014 年修订的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围，但由于《行政复议法》没有同步修改，导致实践中对于行政协议纠纷是否属于行政复议受案范围具有不同的观点。笔者在检索中发现近年来最高院也有行政申诉的判例认定行政协议纠纷属于行政复议的范畴。
根据《行政诉讼法》第四十四条“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”，可见，行政复议与行政诉讼两者的受案范围不应该有区别。
实务建议 1：行政相对人在选择通过法律手段解决行政协议纠纷时，不妨先行申请行政复议，一方面是争取能够最便利地解决纠纷，另一方面即使不能通过复议解决问题，也可能通过复议收集到有利于行政诉讼的信息，或可将行政机关的上一级部门或所属政府纳入被告之一。
4、起诉条件之“未超过起诉期限”
在行政协议纠纷中，只有对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，适用民事的诉讼时效，其他行政协议纠纷并不适用时效制度，而是适用起诉期限。所谓起诉期限是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济的时间限制。性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止。
设置起诉期限的目的在于促使行政相对人尽快行使司法救济权，确保处于争议中的行政行为尽早得到司法的认定（合法或者不合法），避免使行政行为长期处于不安定的状态。
民事诉讼中是否超过诉讼时效法院不会主动审查，但行政诉讼中是否超过起诉期限法院依职权主动审查，一旦确定超过起诉期限，则可以径行裁定驳回起诉。本次检索中高达 17.95% 的驳回起诉案件，一部分就是以超过起诉期限而驳回起诉。
实务建议 2：行政诉讼中起诉期限的计算和认定较为复杂，需要结合何时知道行政行为、何时知道诉权、最长起诉期限、是否经过复议等情形具体认定，还存在新旧法适用衔接问题。因此建议当事人自知道行政行为损害其合法权益之日注意司法保护的时限，在通过非诉讼方式无法解决时，尽快启动司法程序，避免逾期失权。
5、诉状送达后提出新诉讼请求的后果
根据《行政诉讼法》的解释第七十条，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”这也是与民事诉讼不同的，民事诉讼在法庭辩论终结前均有机会变更或者新增诉讼请求，顶多可能需要给被告答辩期而延期审理，但行政诉讼在起诉状副本送达给被告后，不能提出新的诉讼请求。
行政协议诉讼的诉讼请求的确定专业性较强的，且因上述诉状送达后无法提出新的诉讼请求，因此在立案前需要专业律师结合案件具体情况、充分理解当事人的诉求后起草起诉状，避免诉讼请求不全面或者不准确，而导致诉累。
实务建议 3：笔者在大量案例中发现很多当事人在主张确认行政机关单方解除行政协议违法时，未附带主张行政赔偿，而导致在确认行政行为违法后需要另行提起行政赔偿诉讼，根据《国家赔偿法》的规定，赔偿请求人可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出，故建议当事人在提起确认解除协议违法的诉讼中一并提出行政赔偿的诉讼请求，避免起诉状送达后新增诉讼请求不被准许，造成需要另行提起诉讼的诉累。
四、行政协议纠纷主要裁判要点
1、行政协议的界定
最高人民法院发布的行政协议典型案例( 2017 )最高法行申 195 号—大英县永佳纸业有限公司诉四川省大英县人民政府不履行行政协议的案件，最高院认为涉案《资产转让协议书》符合行政协议的四要素：一是主体要素（必须有一方当事人为行政机关、另一方为行政相对人）；二是目的要素（必须为实现行政管理或公共服务目标）；三是内容要素（具有行政法上的权利义务内容）；四是意思要素（协议双方当事人必须协商一致）。同时，涉案《资产转让协议书》也符合行政协议识别的两方面标准：其一是形式标准（发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协议）；其二是实质标准（为了实现公共管理目标、协议内容为行政法上的权利义务、行政机关具有行政优益权），并最终认定《资产转让协议书》属于行政协议，是行政诉讼的受案范围。
可见，行政协议并不局限于《行政协议司法解释》第二条列举的六类行政协议，具体案件中，应当根据上述行政协议的四要素、行政协议识别的两方面标准分析涉案协议是否为行政协议。
2、行政优益权的合法性审查
根据《行政协议司法解释》第十六条规定，在行政协议履行过程中，可能出现损害国家利益、社会公共利益情形时，行政机关可以变更或者解除行政协议。行政机关在特定情形下享有的单方变更或者解除行政协议的权利就是行政优益权。但法律赋予行政机关的行政优益权是给予保护公共利益的考量，不能被随意滥用。行政机关违背诚实信用原则，以社会公共利益为幌子，单方解除行政协议的行为是违法的，依法应当承担行政赔偿责任。
实务中行政相对人诉请确认行政机关单方变更或者解除行政协议违法的案件中，司法审查的重点包含两方面：一为程序是否合法，即行政机关作出解除或者变更协议的行为是否经过法定程序；二为内容是否合法，即涉案协议履行中是否存在可能损害国家利益社会公共利益的情形。若程序违法，内容合法，则确认违法但不撤销，判令行政机关对行政相对人采取补救措施、合理补偿其投入或实际损失；若内容不合法，即行政机关滥用行政优益权、解除或者变更协议的行为不合法，应当予以撤销，行政相对人有权主张继续履行合同并要求行政机关赔偿。
在涉及市政公共事业的政府特许经营权这类行政协议中，行政机关往往粗暴以一纸《解除特许经营合同的通知》行使单方解除权，甚至于通过其他变相方式实现解除协议之目的，比如委派第三方实质接管项目、临时强制接管等。《市政公用事业特许经营管理办法》（ 2015 修正）第二十五条规定“主管部门应当建立特许经营项目的临时接管应急预案。对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。”行政机关未依法组织听证、实质剥夺了行政相对人陈述、申辩的权利，属于严重的程序违法。
3、关于行政机关的举证责任
本次检索案例中的（ 2021 ）闽行终 589 号案件，一审程序中，法院认为：“芗城区政府提供的证据不足以证明福景公司在合同履行过程中已构成根本违约，其据此行使合同解除权，缺乏事实和法律依据。”“芗城区政府以案涉 B 地块已实施完毕征迁工作为由，主张《合作协议书》客观上已不可能继续履行，证据不足，不能成立。”二审法院也认可一审法院的认定，维持一审判决，撤销芗城区政府作出的解除《合作协议书》的行为。
上述案件，漳州市福景房产公司作为行政相对人诉讼主张芗城区政府单方解除《合作协议》违法、《合作协议》应当继续履行。若是民事诉讼，漳州市福景房产公司作为原告，按照“谁主张谁举证”的原则应当对其主张的芗城区政府违法解除《合作协议》的事实、《合作协议》能够继续履行提供充分的证据加以证明。但行政诉讼的举证责任与民事案件的“谁主张谁举证”区别较大，作为被告的行政机关需要对其具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责及订立、履行、变更或者解除行政协议等行为的合法性承担举证责任，提供其作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。并且行政机关提供的证据只能是其作出行政行为时所依据的证据，不能将作出行政行为后获取的证据或者诉讼中收集的材料作为证据。
实务建议 4：基于行政机关举证的这一限制，笔者认为在提起行政协议诉讼前，通过先行提起行政复议，可以提前固定行政机关作出行政行为所依据的证据，判断其作出行政行为的依据是否充足，为行政诉讼做好充足准备。另，即使主要举证责任在于行政机关，但行政相对人也应当尽可能收集证明行政行为违法的相关证据材料。若主张赔偿，则应当对自身损失进行充分举证。
4、行政协议效力的审查
行政协议诉讼中，涉案行政协议是否合法有效是法院首先要审查的问题。行政协议的效力审查依据，固然也应首先依照法律、行政法规、地方性法规的法律适用次序，只有在没有法律法规的情况下，可参照适用规章、其他规范性文件。同时，也要遵循优先适用行政法律规范、行政法律规范没有规定时才能适用民事法律规范有关合同效力的规定。
鉴于上述行政协议效力审查的法律适用的次序规则，且因行政机关与行政相对人签订的行政协议很多系依据于规章、其他规范性文件，故在法律法规没有规定时，法院可以依据行政规章、甚至是其他规范性文件对行政协议的效力作出认定，当然前提是被作为依据的规章、规范性文件不存在违背上位法的情形。比如，最高院发布的行政协议典型案件( 2018 )鲁 07 行初 92 号—徐某某诉安丘市人民政府房屋补偿安置协议案件，法院认定“安丘市人民政府作为旧城改造项目的法定实施主体，制定了安置补偿政策的具体标准，该标准构成签订安置补偿协议的依据，而涉案《产权调换补偿协议书》关于给徐某某两套回迁安置房的约定条款严重突破了安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，属于无效情形。”
五、高频法条引用
本次检索到的 188 件案例所引用的高频法条主要为《行政协议司法解释》的相关规定、部分行政规章或地方法规（如：土地征收补偿），还存在民事法律的引用，比如《合同法》。根据《行政协议司法解释》第二十七条规定，行政协议案件应当适用行政诉讼法的规定，但行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定，实体上也可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。因此行政协议纠纷并不必然排斥民事法律规范。
从下列高频法条引用情况，可看出目前土地、房屋征收补偿协议占据行政协议纠纷中较大比重。行政协议诉讼的实体法律法规依据散见于各类行政法规、部门规章及其他规范性文件，因此办理行政协议案件，需要对所涉规章、规范性文件有较为深入的理解。

结语
诉讼通常是当事人万不得已的选择，是维权的最后一道防线。行政诉讼对于行政相对人而言，意味着与行政机关、政府部门的正面对抗与交锋，更应作为最后的权利救济方式。笔者建议充分利用行政复议程序，通过行政机关的内部审查和纠错程序实现权利的救济。当然，也要充分重视行政诉讼中起诉期限的限制，避免逾期失权。