依法应当给予的行政奖励，政府不得克扣

【案情简介】
朱某等11户系河南省郑州市某区二十里铺村民，且均系独生子女户。
2012年，郑州市某区人民政府成立指挥部，对二十里铺村进行城中村改造。2012年12月9日，指挥部公示了《二十里铺村城中村改造搬迁补偿安置方案》。同日，二十里铺村党支部、村委会、临委会根据上述安置方案，结合该村的实际情况，经三委研究制定了《二十里铺村城中村改造安置补偿补充规定》，该补充规定显示：“房屋安置：享受村民福利待遇人员，人均安置建筑面积200平方米，其中包括170平方米住宅和30平方米商务用房。”
2012年12月31日，朱某等11户就搬迁补偿安置事宜，分别与指挥部签订《搬迁补偿安置协议书》（一）、（二）。2013年9月4日，朱某等11户又分别与指挥部签订《协议》（下称《协议》），约定：在二十里铺城中村改造中，朱某等11户为父母一方或双方享受村民福利待遇且已领取《独生子女父母光荣证》的独生子女家庭，选择获得奖励安置房建筑面积100平方米，其中住宅建筑面积70平方米，商务建筑面积30平方米。
2016年，朱某等11户认为：二十里铺村的城中村改造实行的补偿安置系按人份分的，依据《河南省人口与计划生育条例》有关规定，指挥部给予独生子女户双人份的补偿与安置，指挥部只给予独生子女户1.5人份的补偿与安置违法。遂聘请律师向某区人民政府邮寄《给付独生子女奖励申请书》，请求某区人民政府给予依法应给付而未给付的100平方米安置房和相应过渡费。60日后，某区人民政府未给予任何答复，朱某等11户向郑州铁路运输中级人民法院提起诉讼，诉讼请求与申请请求相同。
【代理意见】
一、朱某等11户要求某区政府给付依法应给付而未给付的奖励具有事实依据。
1、朱某等11户均系二十里铺村村民，且均取得《独生子女光荣证》，系法定的独生子女户。
2、根据某区政府设立的指挥部发布的《二十里铺村城中村改造搬迁补偿安置方案》、《二十里铺村城中村改造安置补偿补充规定》，二十里铺村城中村改造，房屋安置实行按人均份额分配安置，具体为“享受村民福利待遇人员，人均安置建筑面积200平方米，其中包括170平方米住宅和30平方米商务用房”。
3、朱某等11户与某区人民政府签订的搬迁补偿安置协议书（一）（二）、《协议》，约定朱某等11户符合独生子女奖励政策，奖励其安置房100平方米。
二、朱某等11户要求某区政府给付依法应给付而未给付的奖励具有法律法规依据。
1、2002年9月1日施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》第十条规定，县级以上各级人民政府根据人口发展规划，制定人口与计划生育实施方案并组织实施。第二十三条国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励。第二十七条在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。
2、2015年12月27日修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》对以上条款内容未做实质性修订，而是再次重申》。
3、2011年11月25日修订的《河南省人口与计划生育条例》第八条规定，县级以上人民政府应根据人口发展规划，制定人口与计划生育实施方案并组织实施，对人口与计划生育工作实行分类指导，加强管理和检查监督，保证人口发展规划和实施方案的落实。第三十二条规定，对人口与计划生育工作取得显著成绩的单位和个人，各级人民政府或计划生育行政部门应给予奖励。第三十七条规定，凡领取《独生子女父母光荣证》的，凭证享受下列待遇：……（三）农村在调整责任田时，对独生子女父母每人按二人（份）分给；按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份……
三、某区人民政府系二十里铺城中村改造的组织实施者，依据事实和法律规定负有给付独生子女奖励的法定职责和义务。
1、郑州市人民政府《关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》的规定，某区人民政府系二十里铺村城中村改造主体，具体实施改造和补偿安置工作。
2、二十里铺村的城中村改造系由某区人民政府设立的临时机构，即二十里铺村城中村改造指挥部组织实施的，某区人民政府依法应承担其设立临时机构组织实施城中村改造的行为责任。
3、某区人民政府与朱某等11户分别签订的《协议》亦证实，某区人民政府负有案涉计划生育奖励的法定职责。
四、朱某等11户在依法向某区人民政府提出给付奖励申请60日后，未得到答复情况下提起诉讼，符合给付奖励的法定程序，起诉期限在法定期限内。
五、某区人民政府与朱某等11户签订的《协议》只能证明：双方已就100平方米安置房的独生子女奖励达成一致协议，而不能证明双方已就依法应当给予全部独生子女奖励达成一致意见。
1、不论是合同文本，还是政府文件、裁判文书，都只有其上记载的内容才能证明相关事实，没有记载的内容，根据文书（文本）自身是得不出任何结论性意见的。
2、《协议》内容很明确，就是案涉双方就100平方安置房的奖励达成了一致意见。《协议》中没有任何字眼、句子或字眼组合、句子组合能直接看出双方就100平米安置房以外的事项（包括另100平方和一人份的过渡费）作出过任何约定。
3、《协议》没有表述“依法应当奖励200平方，现双方本着互谅互让原则，只奖励100平方”，没有表述“朱某竺11户只要100平米奖励，放弃另100平方奖励”，没有表述“奖励安置房事项一次性解决或一次性结清”，更没有表述“协议生效后，朱某等11户不得以任何理由再要求任何奖励”。
4、鉴于本条第2、第3条事实和理由，任何推导、推测出“涉案双方已就应当奖励予朱某等11户的200平米安置房达成一致”的结论，都是没有事实依据的，也是违背生活经验法则的。
5、《协议》系行政合同，行政合同也是合同，任何合同均有可能出现未作约定或没有明确约定的情况。出现此种情况，双方应当依据《中华人民共和国合同法》第61条的规定，达成补充协议；不成达成补充协议的，则依据交易习惯或合同有关条款确定。
《协议》对已约定100平方之外的奖励（另100平方）没有约定，而不存在约定不明。没有约定又不能达成补充协议的，那么就应当回归到是否应当再给付另100平米的奖励问题上。是否应当再给付，法律法规已明确规定，直接依法就可以得出结论。
六、依法行政是某区人民政府应尽的责任和义务，任何在法律法规之外作出克扣、扣减的行为均属于违法行为。
依法行政是某区人民政府的法定职责和义务，在朱某等11户没有明确表示放弃受奖励的情况下，除非有生效且具有溯及力的法律、行政法规、地方法规做出相反的规定，否则某区人民政府的法定职责和义务不得因任何事由放弃或免除。
行政机关的职责和义务对应行政相对人的是权利，职责和义务不履行，则构成懈怠、渎职；对行政相对人的权利漠视则构成行政侵权。某区人民政府有法不依，克扣、截留甚至侵占本属于朱某等11户的各100平方安置房，重则构成贪污，轻则为不当得利。
七、某区人民政府依法给予独生子女奖励不会导致政府负担增加，判决依法给付行政奖励不会产生任何负责社会效果。
1、人口与计划生育法律、地方性法规均规定了，应当给予独生子女家庭奖励，奖励的额度和方式，各省根据本省实际做出相应规定。河南省人大于1990年起制订人口与计划生育条例，其间经过了2002年、2011年、2014年、2016年四次修改，任何一次修改均未改变应当给予独生子女家庭行政奖励的规定。
2、河南省人大基于计划生育工作的紧迫性（人口全国最大省份），基于本省经济发展实际情况，给予独生子女家庭行政奖励的额度，视为已经从全局的角度进行了考虑，不存在依法给予独生子女家庭行政奖励财政负担过重问题。法律法规制订后是反复适用的，只要符合法定条件，就应当给予相应奖励，这些都是法律法规制订者能够预见的。
3、河南省人大制订的计生奖励法规目的很明确，即允许或希望河南省上亿人口都遵守只生育一孩的规定，所有人都遵守规定了，政府兑付计生奖励值最大，这样的结果政府是能够接受的。然而，总有不少的人固守传统观念不遵守只生育一孩的规定，对于这部分人政府不但不给奖励，还会征收社会抚养费。因此，政府兑付计生奖励永远达不到最大值，而达到最大值时政府都能接受，达不到最大值时却不能接受，这样的逻辑是不成立的。
当然，如果应予的奖励人数爆发性增长，确实使财政负担过重，河南省人大完全可以根据情况作出修订的，以提高奖励条件或减少奖励额度，然而四次法规的修订对于独生子女家庭奖励不是减少了而是增加了。
4、关于怕类似案件反弹问题。
法律制订后，不论是自然人还是单位，无论是农民还是法律工作者，谁都应当遵守法律规定，法律赋予公民的权利谁都可以依法行使。政府也好，法院也罢均不得以案件量太大，司法资源太少，而将司法的大门关上。有这种想法的人，往往把人民的利益看得极低，然而没有了人民，哪来国家？没有了依法维权的渠道，那就回归弱肉强食的原始社会吧。因此，怕类似案件反弹的人应当是自私的（怕增加自己工作量），与法律规定背道而驰的。
八、在我国养老主要还是子女的情况下，在全面放开二胎的背景下，政府应当充分考虑遵守独生子女政策的一代为国家和社会作出的牺牲和贡献。
在目前养老体制不完善的现实情况下，中国人普遍观点仍然为养儿防老，多子多福，传宗接代，这些观念在历史悠久的“河南老家”更是根深蒂固。同为河南人的原告，同样秉持这样的观念。然而，原告却选择在二三十年前响应党和政府的号召，自觉遵守法律法规，毅然决然自愿只生育一孩（无论男女）。
在中原地区普遍思想观念下，独生子女户作出的让步和牺牲有多大，政府和法院应当可以想像。尤其是2016年后，国家政策放开可以生育两孩了，然而朱某等独生子女父母均已上了年纪，没能赶上末班车。
独生子女户终究还是要以一孩终老，还是得为自己的决定负责，所幸国家法律给予了独生子女户等特殊的照顾，这让凄惨的独生子女感到安慰，然而某区政府却“光天化日”之下“抢”走了属于独生子女的奖励，这让人情何以堪？！
【判决结果】
郑州铁路运输中级法院：驳回朱某等11户的诉讼请求。
河南省高级人民法院：一、撤销一审行政判决；二、责令郑州市某区人民政府在审核朱某等11户独生子女家庭资格后，以户为单位作出补偿一百平方住宅类安置房屋的补偿决定；三驳回朱某等11户的其他诉讼请求。
【案例评析】
本案中，朱某等11户与某区人民政府对以下事实没有异议：1、朱某等11户属于法定独生子女户；2、二十里铺村城中村改造，实行按人份分配安置房；3、某区人民政府与朱某11户已就独生子女奖励签订了《协议》，协议约定给予朱某等11户独生子女奖励100平方米房屋；4、某区政府对自己为行政奖励给付主体。
本案争议的焦点在于：一、朱某等11户在已获得每户100平方米房屋独生子女奖励的情况下，申请再给予每户100平方米安置房是否有法律依据；二、朱某等11户就独生子女户奖励的部分（法定标准的一半）已达成协议，该协议是否能够认定某区人民政府已履行完法定奖励义务，或者该协议的签订是否使某区人民政府法定奖励义务的得到免除。
关于第一个焦点，根据2016年5月27日《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第三款之规定，凡领取《独生子女父母光荣证》的，凭证享受下列待遇：按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份。本案中，朱某等11户属于独生子女家庭，持有《独生子女父母光荣证》，因房屋被行政征收而主张独生子女家庭享受多一人份的安置奖励，具有事实和法律依据。
关于第二个焦点，《中华人民共和国合同法》第三十九条、四十条、四十一条规定，提供格式条款的合同方，负有释明义务。在条款理解发生争议时，应作出不利于提供格式条款一方的解释。案涉《协议》是由某区人民政府制作提供的格式合同，合同条款中也未约定独生子女家庭自愿放弃应得补偿份额的条款，故根据《合同法》的规定，双方在合同条款内容约定不明发生争议时，应当作出有利于格式条款合同的相对方的解释和理解，故对某区政府主张的该合同条款视为朱某等11户自愿放弃奖励，属一次性补偿的解释不符合法律和事实。
【结语和建议】
本案涉及计划生育国策问题，涉及行政奖励和行政合同，在现实中还是比较常见的。
行政合同系行政机关为了实现行政管理目的，与行政相对人签订的合同。依法行政，依法履职，最基本的要求即“法无授权不可为”，独生子女政策是国策，是国法，国务院有行政法规，各地有地方法规，法律法规是用来遵守的。政府绝不能因为法律之外的原因，对法定给予的奖励进行克扣、截留，否则都属于违法。对于相对人而言，要知法、用法，在类似本案合同签订前，如果发现政府存在克扣等不合法行为时，应当及时要求纠正，政府拒绝纠正的，可以拒绝签订相关协议，并通过行政复议或行政诉讼方式维护合法权益。
另外，行政合同中出现的格式条款应当依法作充分的提示和解释，否则容易被认定相应条款无效。