行政复议中的行政行为无效问题

一、概述
《中华人民共和国行政复议法》第六十七条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，申请人申请确认行政行为无效的，行政复议机关确认该行政行为无效。”为2023年《中华人民共和国行政复议法》修订后新增的内容，在此之前，行政复议决定类型主要是维持、限期履行、撤销、变更或确认该行为违法，其中决定撤销或确认该行为违法的可以责令行政机关重新作出具体行政行为，此处，引申出行政行为无效的两种形态，其一是申请人申请确认重大且明显的违法行政行为无效，而自始无效；其二是行政行为被撤销后，该行政行为无效。此次新增的“确认无效”决定，无疑是行政复议领域一大进步，可使受到负面影响的行政相对人能够保护自身合法权益，避免损失。
二、行政行为无效的适用条件
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十七条，能够确认行政行为无效的适用情形为“行政行为有重大且明显的违法行为”以及前置条件“申请人申请确认行政行为无效”。
（一）重大且明显的违法行为
“重大且明显的违法行为”内含“重大违法”和“明显违法”两部分，所谓“重大违法”主要从违法的后果和影响程度来考量。它意味着该违法行政行为对公共利益、行政相对人的合法权益或者社会秩序等造成了严重的损害。例如行政机关严重违反法律、行政法规的规定，在法无授权或超越法的授权情况下，作出的行政行为产生了重大负面影响。
“明显违法”侧重于违法情形的直观性和易识别性。也就是说，这种违法性不需要经过复杂的调查、专业的鉴定或者深入的法律推理就能够被发现。例如，行政机关在作出行政处罚决定时，完全没有遵循法定的程序，如没有告知当事人处罚的事实、理由、依据和救济途径，也没有听取当事人的陈述和申辩，这种程序违法是显而易见的，行政相对人或者复议机关很容易就能察觉。
对于“重大违法”和“明显违法”层次，法律的表述为“重大且明显”的违法情形，“且”通常表示并列或递进，无论何种都表示需同时满足，因此单独重大或明显都无法确认该行政行为无效，但仅在确认无效的行政复议申请判定中适用，并非对重大但不明显或不重大但明显的违法行为不做处理，而是不适用“无效”确认申请，因为无论是何种情形，作为违法行为都应当被纠正，因此可适用撤销、变更或确认该行为违法等决定类型进行处理。
对于“重大且明显违法情形”，《中华人民共和国行政复议法》第六十七条明确规定的情形是“实施主体不具有行政主体资格”或者“没有依据”两种，而在最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释中则规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为的实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”，由此可见能够确认的重大且明显违法情形无非三种，即无主体资格、无依据、不可能实施。
“行政主体”是指具有行使行政管理职能，能够以自己名义作出行政行为和独立承担法律后果的行政机关或者法律法规、规章授权组织。“不具有行政主体资格”则有两种类型，一种是实施主体本身不是行政主体，例如“内设机构”、不能以自己的名义作出行政行为并承担法律后果的“派出机构”等无法律法规、规章授权的组织；另一种是超越法律法规、规则授权的行政主体，即该实施主体具有为其他行政行为的主体资格，但不具有为被申请无效的行政行为的主体资格，例如，政府各职能部门之间应当依法行使本部门的法定职权，而不能越俎代庖，超越职权实施其他职能部门能够实施的行政行为。
“没有依据”是指实施主体作出的行政行为没有法律规范依据，该情形包括三种类型。其一，完全没有法律规范依据，包括法律、行政法规、部门规章、规范性文件等各个效力层级的依据缺失；其二，仅有与上位法相抵触的效力层级较低的依据，但因其直接与上位法抵触，而无法发生实施主体欲设定的法律效果，视为无法律规范依据；其三，超越法律规范授权的行政行为，实施主体作出具体行政行为应当以法的授权为限，不能超越法律规范授予的职权范围作出行政行为，例如，在《中华人民共和国反不正当竞争法》第十三条，对涉嫌不正当竞争行为的调查中，采取查封、扣押与涉嫌不正当竞争行为有关的财物、查询涉嫌不正当竞争行为的经营者的银行账户等措施的应当书面报告设区的市级单位人民政府监督检查部门主要负责人，而不能在调查过程中径行采取相关措施，若要采取上述措施，监督检查部门授权仅到调查和提报审批一步，具体作出决定的机关为设区的市级以上人民政府监督检查部门，若径行作出亦应当属于没有法律规范依据的情形。
“行政行为的内容客观上不可能实施”是指行政机关作出的具体行政行为内容对任何行政相对人均属于不能实现，主要包括两种，一种是资源条件限制：行政行为要求行政相对人完成某一任务，但该任务所需的资源，如资金、设备、原材料等，在客观上无法获取。另一种是技术条件限制：行政行为规定的实施方式超出了现有的技术能力范围。
（二）申请人申请确认行政行为无效
“申请人申请确认行政行为无效的，行政复议机关确认该行政行为无效”明确规定了行政复议机关确认某一行政行为无效的前提是：申请人申请确认其无效。这意味着，当某一行政行为被认定为属于“重大且明显违法”的情形，复议机关无法据此直接作出该行政行为无效的决定，而是需要以申请人申请确认该行政行为无效为前提，然而，法律未要求行政复议机关主动向申请人释明该规定，主要存在两方面可能的考量，其一是考虑到若复议机关主动确认行政行为无效可能会造成对行政管理秩序和对行政机关公信力的冲击，行政行为无效决定的适用应是被动的；其二是防止申请人滥用该项权利，而造成公共资源的浪费，造成公权救济途径的拥挤。
三、行政行为无效的法律后果
（一）对行政复议机关的法律后果
当行政复议机关审查确认行政行为无效时，其应当根据申请人的申请依法作出行政复议决定，确认该行政行为无效，若申请人在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，根据《中华人民共和国行政复议法》第七十二条，对符合《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销或者部分撤销、变更行政行为或者确认行政行为违法、无效时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。
（二）对行政相对人的法律后果
对于行政相对人来说，确认行政行为无效后，他们不再受该行政行为的约束，无须再履行该行政行为确定的义务，也不会因未履行该义务而承担相应的法律责任。而且，行政相对人应该无效行政行为而遭受的合法权益损害，有权依法要求行政机关予以赔偿。例如，因行政机关的无效行政处罚导致企业生产经营受到阻碍而产生的经济损失，企业可以要求行政机关赔偿损失。
（三）对行政机关的法律后果
行政机关作出的行政行为被确认无效后，该行政行为自始无效，行政机关应当立即停止执行该行为，并且要承担相应的法律责任。这包括对行政行为所产生的后果进行纠正，同时，对于作出无效行政行为的行政机关及其工作人员，可能会面临内部行政责任追究，如责令作出检查、通报批评或者给予相应的处分。
（四）行政行为确认无效与被撤销无效的法律后果区分
行政复议机关作出撤销决定，通常是因为该行政行为具有一般瑕疵，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为，被撤销后的行政行为，行政行为自撤销之日起失去法律效力。因该被撤销的行政行为导致的不利后果，行政机关可能需要采取相应的补救措施。可见被撤销的行为在被撤销前并非完全不具有法律效力，只是因为诸如事实不清、证据不足、无程序、违反法定程序、适用的依据不合法、超越职权或者滥用职权等情形而被部分或全部撤销，且被撤销前依旧有其法律效力，且应当被执行，并非无中生有。
被确认无效的行政行为，无效行政行为自始无效，确定该行政行为无效的判决或者决定具有绝对的溯及力。它就像根本不曾存在过一样，不会因为时间的推移而改变其无效的状态，因此法律才要求其具有重大且明显的特点，能够被行为相对人一眼识别，从而及时通过救济途径维护自己的合法权益，尽量避免因执行该行政行为而产生损失。例如，一个行政机关作出的行政处罚行为被确认无效后，从一开始就被视为没有法律效力，被处罚人可以立即恢复被处罚前的状态，并且可以要求国家赔偿。