欧盟碳边境调节机制观察（一） ——对CBAM制度与重点条文的思考

欧盟时间6月22日，欧洲议会（European Parliament）投票通过了欧盟碳边境调节机制（简称“CBAM”，又称“碳关税”）立法草案的修正案，标志着欧洲议会“一读”（first reading）完成。截止至目前，针对欧委会提议的立法草案，欧盟理事会与欧洲议会均已完成表态，下一步将进入会谈阶段（Trilogues）。通过会谈，欧委会、欧洲议会与欧盟理事会将协调三方观点，寻求各方利益妥协后形成最终立法文本。[i]
本文将对比立法草案及两版修正案，从国际贸易救济领域实践与经验出发，对目前CBAM制度设计和相关重点条款进行评论。
一、CBAM制度的特点
1. 强调与WTO规则兼容性（compatibility）
在欧委会草案的基础上，欧洲议会修正案通过对草案陈述性条款（recital clause）以及正文的多处修改，强化了CBAM法案需与WTO规则兼容（compatibility）的基本立场。[1]
除明确要求与WTO规则的兼容性外，欧洲议会在修正案中也再次强调征收碳关税的金额需与欧洲生产商在欧盟碳交易体系下应缴纳的碳价对等（equivalent）[2]，我们理解这一修订也是强调CBAM立法与执行不得违背欧盟在WTO规则中所做的关税减让以及给予进口商品国民待遇的承诺。
我们倾向于认为碳关税仍属于一种“贸易壁垒”，尽管欧盟宣示尊重WTO规则，要求CBAM的立法与施行不会构成欧盟对其WTO规则项下核心义务的违反，但CBAM已经形成了独立于WTO规则的新型贸易工具。
2. 制度的设计彰显了立法的野心
CBAM法案并不是独立存在。CBAM属于Fit 55一揽子绿色计划中的一部分，且与欧盟碳排放交易体系紧密相关，是欧盟实现2050减排目标的一个抓手。就碳关税立法而言，CBAM法案充满“设计感”，意在通过制度的设计增强法案的延展性及灵活性，逐步地、有计划地形成完备的碳关税立法和实施方案。
1）制度的延展性
制度的延展性体现在欧盟明确授权欧委会可以在今后补充立法，逐步地、有计划地扩大CBAM的覆盖面。这可以从两方面来理解，一是扩大覆盖产品范围，二是扩大覆盖排放范围。
就扩大产品覆盖范围而言，欧洲议会通过对立法草案中Recital 30、Recital 52、第2条以及附件1的修正案，在横向上扩充了产品范围，补充了新产品类别（例如有机化学品、塑料等），并明确未来的目标是将存在碳泄露风险的产品纳入，最终与欧盟碳排放交易体系覆盖的行业、产品保持一致；在纵向上，明确未来的发展方向是进一步纳入覆盖产品的下游产品。
就扩大排放范围，欧洲议会针对Recital 34以及第2条的修正案已经明示其有意将间接排放（即电力排放）（indirect emission）纳入CBAM规制范围内。欧洲议会针对Recital 52的修订甚至表明，欧盟有意授权欧委会在未来立法中考虑基于碳足迹的计算方案进一步发展CBAM的碳排放计算方法。虽然目前草案与修正案中排放量仍仅是直接排放与间接排放，长远来看，这不排除欧盟在将来立法中进一步扩大碳排放计算范围、将CBAM中的排放量范围与碳足迹涵盖碳排放的范围统一的可能性。[3]
法案的延展是有计划的延展。欧洲议会对法案的扩张亦明确了时间表，将过渡期结束作为一个重要的时间节点，有组织、有计划地扩大CBAM的影响，以最终实现其2050碳中和的整体目标。
2）制度的灵活性
欧洲议会对于CBAM的定位是“碳关税措施中的第一个”（first-of-a-kind measure），CBAM的立法是一个“实验”，某种程度上决定了欧盟在立法以及执行过程中将秉持开放态度，广泛听取欧盟内部与国际社会的意见。欧委会的立法草案以及欧洲议会的修正案确立了碳关税立法体系中的“自查”与“他查”机制，意在保持制度的灵活性，在执行的过程中不断修正，确保CBAM对于防止碳泄露、实现减排目标的有效性。
“自查”主要通过欧委会起草报告、提交欧洲议会和欧盟理事会审阅的方式进行，自查的核心内容是检查CBAM的立法与施行是否符合欧盟达到2050碳中和最终目标的要求。欧洲议会的修正案对于自查内容进行了进一步的补充和细化。[4]
“他查”要求欧委会设立全球性“碳俱乐部”（Carbon Club），用以确保欧盟与其贸易伙伴就CBAM的实施有充分的对话机会，同时也确保这一机制运转的透明度（transparency）。[5]
碳关税立法文本确为创新之举。在欧盟境内，这是一套独立于WTO规则的单边贸易立法，是帮助欧盟推行绿色新政的一个新工具；在国际上，虽然目前CBAM仅是单边立法，但其藉由“对话”机制，本质上是在国际社会推行一套全新的绿色贸易规则。未来这一套单边规则非常可能被多边化。
二、CBAM重点条款
1. 碳排放量的核定与CBAM主管机关的核查权

欧洲议会修正案就碳排放量的核定、核查以及核查权做了较大的修改。
第一，就碳排放量的核定，欧洲议会修正案建立起针对数据申报的奖惩机制。从立法技术角度来看，有奖惩机制的立法是“好法律”，我们倾向于最终CBAM法案文本采纳欧洲议会修正案的方案。具体而言，欧洲议会建立起的制度分三等：
第一等，对于配合提供数据的，基于自身提供的数据计算。修正案暗示基于自身真实数据计算往往能得到较优结果；
第二等，对于申报人无法确定排放量的，使用默认值。修正案表示默认值是具有惩罚性的；
第三等，对于出口国数据不可靠或者不能使用的，使用程度最高的惩罚性数据。从字面上解读，这里惩罚是具有全国性质（country-wide）的。
虽然目前没有公布实施细则，我们大胆猜测这可能会与欧盟反倾销调查新法中“市场扭曲”概念，或者旧法中“非市场经济待遇”类似，欧盟境内一旦建立起“某国数据不可靠或者不可使用”的结论时，那么该国的所有企业的排放量数据将不被采用，而使用惩罚性的排放量。我们理解这一条更多为国家间碳排放数据核算与存储体系的互认问题，为中欧政治、贸易关系带来挑战。
第二，欧洲议会修正案设立“CBAM主管机关”（CBAM Authority），将碳边境调解制度的管理权收回欧盟层面。管理权的统一有两层好处：一是可以在欧盟境内不同国家间保持执法尺度的统一；二是欧盟可以为CBAM的执法提供充分的技术支持。CBAM的执法核心在于碳排放量的认定与核查，专业性较强，要求主管机关对覆盖行业生产、经营活动有较为充分的理解，且有较高的财务、运营数据处理能力。欧委会作为双反调查的主管机关，具备这方面的知识和技术，可以为CBAM主管机关提供充分的技术支持。与此同时，欧洲议会为CBAM主管机关新设核查权。
第三，欧洲议会修正案新增“故意申报错误排放量获利”作为违法行为，惩罚手段为罚金。
欧洲议会修正案强调碳排放体系的可靠性与数据的可核查性，应当引起我们的重视。这不仅要求企业在合规体系建设中考虑碳排放数据的核算与维护，建立企业层面的MRV（测量、报告和核查）体系，更重要的是要求建立全国统一性MRV体系，以确保全国碳排放核算、报告、核查标准的统一，以及数据储存的科学性、可靠性。这将是我们应对CBAM的最为基础和核心的工作。
2. 碳关税的扣减项：“出口国内碳价的抵扣”

无论是草案还是两版修正案，抵扣得以实现有两个前置性条件：一是出口国的碳价体系需得到欧盟认可；二是得以抵扣的碳价需是“净碳价”，即扣除任何其他形式出口补贴后的企业实际承担的碳价。
有关国与国之间碳价体系的认可问题，我们相信这是CBAM立法通过前后，中国政府层面需要解决的问题。欧盟是否认可中国的碳交易体系和国内碳价、认可程度如何、在此过程中如何体现各国对于气候治理“共同但有区别的责任”原则，有待进一步观察。
最后，这一条提及了“出口补贴”。出口补贴是WTO框架下绝对禁止的补贴项目，目前由反补贴调查和反补贴措施进行救济。如出口国确实存在针对碳价的出口补贴，反补贴调查与碳关税，那么是否存在对同一行为的双重救济？与此类似，在反倾销调查中，如果在计算欧盟境内生产商非损害价格时已经考虑了欧盟碳价成本的问题，那么在征收反倾销税的同时又施加碳关税，是否也存在双重救济？[6]换个角度来考虑，出于“公平竞争”角度考虑，如欧盟境内也存在任何形式的直接或者间接碳价补贴，申请人是否可以通过举证而降低需缴纳的CBAM电子凭证？这些问题目前没有答案，值得思考与追踪。
3. 反规避制度的设立

作为新型关税贸易壁垒，与反倾销、反补贴税一样，碳关税也存在规避问题。欧洲议会的修正案通过“原则+列举”的立法技术进一步扩大了“规避行为”的外延，同时也明确了典型的规避行为。就CBAM立法本意之一严防“碳泄露”而言，我们认为最终立法采纳欧洲议会修正案的可能性更大。
反规避调查对调查官员技术要求较高，因此无论是立法草案还是两版修正案，均确定反规避的认定由经验较为丰富的欧委会来进行。根据我们应对欧盟、美国双反税率反规避调查的经验，反规避调查往往还伴随着欧盟反欺诈办公室（OLAF）的反欺诈调查，行为人不仅仅面临着在CBAM条文下规避行为带来的罚金处罚，还可能面临着成员国内部相关行政甚至刑事处罚。
三、写在最后
欧盟CBAM立法终将破冰而出。一方面，欧盟是全球碳边境调节机制立法的领军人物，欧盟的成功立法对其他正处观望阶段的国家（例如美国、日本等）以极大鼓舞。另一方面，这也是欧盟绿政中首批将绿色环保、可持续发展等价值观与贸易政策直接挂钩的先锋法案，同期正在推进的，还有以人权为核心的《企业可持续发展尽职调查指令》与《反强迫劳动海关措施决议》等一揽子立法计划。欧盟以及其他发达国家正在有计划地进行“价值观立法”，增强自身产业竞争力以确保供应链安全。
中国政府同样也是应对全球气候变化的引领者，中国的“双碳目标”与欧盟的fit 55目标高度一致，近期相应配套政策的密集出台也反映了中国实现双碳目标的决心。中国政府、企业与专业机构应当共同努力，对内有计划地推进双碳战略，完善与此相关碳价体系以及MRV体系的建立，对外强加与欧美等国的平等对话，寻求价值观与体系的谅解与互认。我们将在下一篇详细介绍中国国内碳排放有关交易制度建立的情况，以及企业如何利用国内现有资源应对欧盟CBAM立法。
注释
[1] 例如欧洲议会修正案对于Recital 17, Recital 19, Recital 21和Recital 54（a）中的修改，以及新增条款第31a条。
[2] 例如欧洲议会修正案对于Recital 13（13）的修订。
[3] 根据Recital 52, 原文节选为“The Commission should regularly evaluate the application of this Regulation and report to the European Parliament and the Council. The reports of the Commission should in particular focus on possibilities to enhance climate actions towards the objective of a climate neutral Union by 2050. The Commission should, as part of the first evaluation, initiate collection of information necessary to possibly further extend the scope of Annex I, to other goods and services at risk of carbon leakage, such as downstream products, and to develop methods of calculating embedded emissions based on the environmental footprint methods. … ”
[4] 立法草案Recital 52及欧洲议会相关修正案。
[5] 欧洲议会Recital 54a修正案。
[6] 例如在最近欧盟对华镀铬产品反倾销案（案号AD683）的初步裁决中，欧委会披露其在计算无损害价格时，将欧盟企业在欧盟碳排放交易体系下支付的碳价作为向上调整项，调高欧盟产业的生产成本。
[i] 有关“Fit 55”一揽子计划中的立法程序，请见欧盟理事会官网介绍：https://www.consilium.europa.eu/en/infographics/fit-for-55-how-the-eu-delivers-the-green-transition/
有关欧盟委员会CBAM的立法草案原文与欧盟理事会的一读意见，请见下链接：https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/03/15/carbon-border-adjustment-mechanism-cbam-council-agrees-its-negotiating-mandate/