土地确权初始登记错误之救济

引 言
国务院于2014年11月24日颁布了《不动产登记暂行条例》，对规范我国不动产登记工作，解决不动产登记管理中出现的纠纷，提供了重要的法律依据。2019年3月24日后，随着《不动产登记暂行条例》的修正，以及《不动产登记暂行条例实施细则》（下称《实施细则》）、《不动产登记操作规范（试行）》的相继出台，我国不动产登记管理进入了一个全新的阶段。
近年来，农村集体土地确认登记工作已在全国各地加快开展，并取得了显著的成效。同时，在农村集体土地确权登记工作过程中，也出现了一些登记错误的情形，由于涉及到土地权属争议、行政登记行为效力、行政复议、行政诉讼等问题，实务中针对此类登记错误的维权存在诸多难题。本文将以集体土地所有权初始登记错误为例，对登记错误的救济进行简要的梳理。
关键词：不动产登记，土地确权，初始登记，登记错误，土地权属争议，不动产更正登记，起诉期限
示范案例
某林地座落于A村与B村交界处，多年来一直由A村管护。经B村申请确权登记，2015年4月该市国土资源部门向B村颁发了《集体土地所有证》。2017年7月，A村知悉该土地的确权登记情况，便通过信访形式向发证机关提出异议。久拖未决之下，A村于2019年6月向法院提起行政诉讼，请求撤销该市国土资源部门颁发的集体土地所有证。
正 文
一、救济路径之撤销行政登记行为
行政机关对于集体土地所有权以及森林、林木所有权作出的确权登记行为，属于具有可诉性的具体行政行为。对于行政机关作出的关于确认土地、森林等自然资源的所有权或使用权的决定不服的，行政相对人或利害关系人可申请行政复议或提起行政诉讼，请求撤销该行政登记行为。
需要强调的是，无论是申请行政复议还是提起行政诉讼，都需要在法律规定的申请期限或起诉期限内提出。在此类案件的实践中，往往由于超过法定期限而无法得到有效救济，对此行政相对人或利害关系人应当注意以下几个问题：
1、根据我国行政复议法、行政诉讼法及相关司法解释规定，提出行政复议的申请期限为自知道该具体行政行为之日起六十日内。直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
2、示范案例中，A村于2017年7月知悉该土地的确权登记情况后，通过信访的方式积极主张权利，后于2019年6月提起了行政诉讼，是否超过法定行政诉讼的起诉期限？
首先，行政诉讼的起诉期限与民事诉讼中的诉讼时效不同，不存在中止或中断的情形。根据我国行政诉讼法规定，只有因不可抗力或其他不属于自身原因耽误起诉期限的情况下，被耽误的时间才不计算在起诉期限内。
其次，信访是公民以一定的形式向各级国家机关反映情况，提出建议、意见或者公民表达其自身诉求的一项制度。但该反映诉求的途径并非法定救济途径，公民提起行政诉讼时关于起诉期限的限制不因信访而中断或者延长，信访不是耽误起诉期限的正当理由。
因此，A村于2019年6月提起的行政诉讼，因超过法定起诉期限，人民法院应当裁定驳回起诉。
二、救济路径之土地权属争议
土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。根据《土地权属争议调查处理办法》、《广东省土地权属纠纷处理条例》、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》等相关规定，人民政府受理的土地权属纠纷案件，能够调解的，应当根据自愿和合法的原则，在查明事实、分清是非的基础上进行调解，促使当事人互相谅解，达成协议。调解不成的，应及时作出行政裁决。对人民政府行政裁决不服的，可以依法申请行政复议或者依法提起行政诉讼。
值得注意的是，示范案例中B村已办理了土地确权登记，并取得集体土地所有证。利害关系人A村对该确权登记行为持有异议的情况下，其能否通过土地权属争议程序解决争议事项？
根据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》【国土资厅函〔2007〕60号】，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。
结合最高人民法院的相关司法裁判观点，对于前述问题，应当区别不同情况分别处理：如已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，则土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议；如根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。
三、救济路径之申请更正登记
示范案例中，A村提起撤销确权登记行为之诉，因超过法定的起诉期限导致被依法驳回起诉。如已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，则A村提出的争议也不属于土地权属争议。在此情况下，利害关系人的权利应当如何救济？
在《实施细则》出台之前，根据国土资厅函〔2007〕60号文规定，土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。2019年8月13日颁布实施的《实施细则》，则明确规定了权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误的情况下，可以申请更正登记。
需要特别指出的是，权利人或利害关系人选择提起行政诉讼，请求确认该行政登记行为违法并要求撤销该行政登记行为的，根据我国行政诉讼法相关规定，行政机关对其作出的具体行政行为的合法性负有举证证明责任。而利害关系人根据《实施细则》规定申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料及其他必要材料，这意味着对于该行政登记行为是否存在登记错误，利害关系人依法应承担更多必要的举证责任。
结 语
在我国农村集体土地确权登记工作全面加快的背景下，农村集体经济组织应当主动搜集能够反映土地、林木等经营管理、使用状况等材料，并依据不动产登记机关的要求提交确权申请资料。对于属于土地权属争议范围的，可及时通过土地权属争议程序申请政府调处，权利人或利害关系人不服土地权属纠纷裁决的，可在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。
不动产登记机关作出土地确权登记后，权利人或利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误的，可以向不动产登记机关申请更正登记，也可以在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，依法及时维护当事人的合法权益。
参考资料
1、《国家土地管理局土地登记规则》【文号：〔1995〕国土〔法〕字第184号】；
2、《土地权属争议调查处理办法》【文号：国土资源部令第49号】；
3、《确定土地所有权和使用权的若干规定》
4、《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》
5、《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》【文号：国土资发〔2011〕178号】
6、《不动产登记暂行条例》【文号：国务院令710号】
7、《不动产登记暂行条例实施细则》
8、《不动产登记操作规范（试行）》
9、《广东省土地权属纠纷处理条例》
10、《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》【文号：国土资厅函〔2007〕60号】
11、《马玉丰、黑龙江省八面通林业局城乡建设行政管理：房屋拆迁管理（拆迁）再审审查与审判监督行政裁定书》【案号：（2019）最高法行申14184号】