数据产权登记的公信力与审查标准

很高兴在三月份完成数据确权篇《数据产权的权利分置》《数据产权如何纳入法律保护》和《深圳数据产权登记制度的创新与反思》的撰写。在春暖花开的四月份，本专栏将开启数据产权登记篇的实务研究。
各地区和各机构已陆续开展数据产权登记的试点工作。本文将从数据产权登记的概念和目的出发，分析数据产权登记应采用何种审查标准，是形式审查还是实质审查？并探索数据产权登记规则和审查边界。
01、什么是数据产权登记？
由于立法层面的空白，数据产权登记并无法定概念。通过对比各地数据产权登记试点工作的相应规则，我们注意到各地区和各机构对数据产权登记的定义并不统一。据不完全统计，有以下几类不同类型概念：
汇总统计型。此登记概念多出现于政务数据领域。如《贵州省政府数据资产管理登记暂行办法》规定“政府数据资产登记是指政务服务实施机构将各自建设、管理、使用的政府数据资产进行登记，并统一汇集到全省政府数据资产登记信息管理平台中的工作”。实际上部分地区的数据登记工作实际上承袭了政务数据资源目录登记体系的做法。
合规证明型。此类登记是对即将进入流通领域的数据的合规性进行审查确认。如《山东数据交易有限公司数据（产品）登记规则》中明确“数据（产权）登记，是指山东数据交易优先公司运营的数据（产品）登记平台依据申请主体提交的相关材料，对数据（产品）的真实性、数据来源合法性和使用合规性在登记平台上予以登记确证，为数据流通业务的合法、合规、可追溯提供保障。”该做法系将数据产权登记作为数据交易和流通的前置环节。
权属记载型。此类数据产权登记往往借助知识产权保护制度，对数据的知识产权进行确认。如《浙江省数据知识产权登记办法（试行）》（征求意见稿）拟规定“对依法收集、经过一定算法加工、具有实用价值和智力成果属性的数据提供数据知识产权登记”。再如《深圳市数据产权登记管理暂行办法（征求意见稿）》规定的数据产权登记是指“数据产权登记机构将数据资源和数据产品的权属情况及其他事项进行记载的行为”。
结合上述分析，目前各地所称的数据产权登记，是指数据产权登记机构依据一定程序，将申请人的数据资源、数据资产、数据产品的事实状态、权利归属及其他相关事项记载于系统中，并颁发数据产权登记证书的行为。由于缺乏法律层面的授权，数据产权登记没有创设某种法律权利，没有产生“行政登记”的公信力、确定力和执行力，而仅仅是通过某些形式对已有权利进行证明，产生一定的证明力。
我们注意到，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）要求“研究数据产权登记新方式”“建立健全数据要素登记及披露机制”。因此，在未来有可能在数据产权登记概念、登记机构、平台建设、登记办法、登记依据等方面形成统一的规则。
02、数据产权登记的公信力与审查标准之间的关系
市场主体之所以愿意选择数据产权登记，是期待通过登记明晰权利边界、完成数据资产化，或通过权威性的登记机构的合规审查降低交易风险，保障交易安全。因此，数据产权登记的公信力就是数据产权登记的生命力。
事实上，数据产权登记的审查范围、审查标准、规则合理性等都将影响着登记结果的公信力，尤其是审查标准的价值选择，会直接影响潜在第三方对该登记结果的信赖，以及对交易结果的合理预期。我们注意到，《深圳市数据产权登记管理暂行办法（征求意见稿）》中涉及“登记机构进行形式审查”的规定，引起大众对审查标准的争议和探讨。
登记审查标准分为形式审查和实质审查。形式审查一般只要求登记机关对申请材料是否齐全、是否符合登记程序要求进行审查，而对于记载事项本身是否属实不做进一步调查和核实；而实质审查则是要求登记机构在形式审查后，还需对记载事项本身是否真实且合法进行进一步调查和核实。
很显然，如果采取实质审查，那么审查标准将会更严格，登记结果的公信力较高，后续交易也会越安全；如果采取形式审查，登记工作的效率会大大提高，但登记的公信力将会降低，后续交易安全性也会相对降低。那么，数据产权登记制度如何做出价值选择呢？登记机构应当采取形式审查，还是实质审查呢？
03、审查标准的价值取舍——以形式审查为主，以实质审查为辅
如果在权利登记领域寻找参照样本，我们会发现不同登记机关对于不同的登记行为采取不同的审查标准：
1、不动产登记的审查标准。《民法典》第二百一十二条明确：“不动产登记构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”从上述表述来看，不动产登记以形式审查为主，以实质审查为辅。
2、专利权的审查标准。《专利法》第三十九条和第四十条分别对三类专利的审查标准给出不同的规定，对于发明专利，经实质审查没有发现驳回理由的，授予发明专利权；对于外观设计和实用新型经初步审查没有发现驳回理由的，即可授予实用新型专利权或者外观设计专利权。即：发明专利的授予需要经过实质审查，实用新型和外观设计则只需经过形式审查即可。
3、著作权登记的审查标准。《作品自愿登记试行办法》第二条规定：“作品实行自愿登记。作品不论是否登记，作者或其他著作权人依法取得的著作权不受影响。”由此可见，著作权登记制度不作实质审查，当事人并不因作品登记当然享有著作权。
4、市场主体登记的审查标准。《市场主体登记管理条例》第十九条规定：“登记机关应当对申请材料进行形式审查。”但在《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第二条规定“登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求判决登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持。”因此，市场主体登记适用形式审查，但登记机关对材料的真实性要进行必要的审查。
对于登记制度来说，选择何种审查模式，应当从该登记制度的立法导向和权利保护的现实需求出发。从目前数据确权的政策性文件来看，数据产权登记制度本身就是为了推进数据要素市场化配置的“先手棋”，确保市场主体能够根据登记信息快速作出交易决策，降低交易成本，提高整体效率。而对于市场主体自身的需求来说，则是希望通过登记信息了解数据权利基本情况，避免交易对手没有真正的财产权导致目的落空。因此，在对审查标准进行价值取舍时，同样需要兼顾效率和交易安全。
笔者建议，数据产权登记的审查标准可以形式审查为主，以实质审查为辅；细化登记机构的形式审查内容，要求申请人逐项提供申请材料，包括提交第三方机构出具的真实性和合法性审核材料；同时保留登记机构发现数据资源、数据产品的合规性存疑时要求进一步提供说明材料的权利；以合理的审查标准，实现数据来源可确认、使用范围可界定、安全风险可防范。
04、审查标准与审查要点的构想
《数据二十条》要求“有序发展数据跨境流通和交易，建立数据来源可确认、使用范围可奥定、流通过程可追溯、安全风险可防范的数据可信流通体系”，为实现这一设想，数据产权登记审查应当围绕数据产权的真实性、完整性、来源合法可确认、处理方式合规性进行具体审查。结合各地实务，笔者提出审查标准和审查要点如下：
数据来源的合法性和可确认性审查
【审查标准】
形式审查为主，实质审查为辅。登记机构发现合规性存疑时要求进一步提供说明材料的权利
【申请材料】
提供数据获取方式的说明和证明材料
提供数据来源的说明和证明材料
【审查要点】
是否说明数据处理过程和算法模型构建等情况。
申请人对数据进行必要的匿名化、去标识化处理情况的说明，确保不可通过可逆模型或算法还原出原始数据。
对数据处理的目的和将来的利用方式是否符合法律法规的要求。对特定类型数据如出行数据、人口数据、交通数据等，处理所产生的统计数据、衍生数据有可能属于重要数据和核心数据的范畴，需要遵循关于数据安全管理的相关规定。
是否承诺采用的处理手段合法合规。
是否提供第三方服务机构出具的合规性审查意见
数据处理的合规性审查
【审查标准】
形式审查为主，实质审查为辅。登记机构发现合规性存疑时要求进一步提供说明材料的权利
【申请材料】
数据处理过程说明
算法模型构建简要说明
【审查要点】
是否说明数据获取方式（如:自有数据、自主采集数据、采购数据或被授权使用数据）
是否对数据来源进行说明(如：个人数据、企业数据和公共数据）
涉及个人数据的：有否提交依法采集、持有和使用的证明材料
涉及企业数据的：是否说明内部数据采集和外部数据采集的方法；是否提供相关利益方的合法授权；是否采取合理手段核实第三方数据的来源的合法性
涉及公共数据的：是否提供合法获取的证明材料，包括公共数据开放利用协议或授权运营协议等
是否承诺不含非法获取的信息
是否提供第三方服务机构出具的合规性审查意见
其他重要信息的载明
【审查标准】
形式审查
【申请材料】
说明数据产权名称、所属行业、应用场景、更新频次、数据规模、数据结构、数据样例
【审查要点】
完整载明上述内容，其中数据样式需要从已存证或公证的数据中选取若干条数据，作为登记审核的样例数据