浅谈“餐饮油烟污染监管主体”问题

前言：关于餐饮油烟污染的监管主体，一直是争论问题。一方认为应由环境保护主管部门监管，一方认为应由城市管理综合行政执法部门监管，还有部分认为应由商务主管部门统一处理……那么餐饮油烟污染究竟应由谁监管？笔者在此进行简要探讨。
一、《大气污染防治法》的相关规定
《大气污染防治法》第五条规定县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施的统一监督管理，同时县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。
结合本法第一百一十八条规定，对于违反《大气污染防治法》的餐饮油烟污染由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门处罚。
可以看出，对餐饮油烟污染的监管主体，《大气污染防治法》并未明确，而是授权县级以上地方人民政府决策，视各地情况不同，既可以是环境保护主管部门，也可以是其他部门（如城市管理综合行政执法部门）。
二、餐饮行业的主管部门
根据《餐饮业经营管理办法（试行）》（商务部、国家发展和改革委员会令2014年第4号）第三条规定：商务部负责全国餐饮行业管理工作，制定行业规划、政策和标准，开展行业统计，规范行业秩序。地方各级人民政府商务主管部门负责本行政区域内餐饮业行业管理工作。故餐饮行业的主管部门为地方各级人民政府商务主管部门。
以市监局为例，根据国家市场监督管理总局公布的主要职责，其主要负责市场综合监督管理及综合执法工作，以及负责制定和监督指导行业标准等顶层设计工作，就餐饮行业而言，侧重于市场秩序及食品安全问题，并未明确指出对餐饮油烟的监管职权。因此地方餐饮油烟污染监管是否仍由商务主管部门监管，还需就各地情形进一步研究。
三、情势变更制度下商事合同条款防范建议
《环境保护法》第十条第一款明确规定“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”
《大气污染防治法》第五条第一款也同样明确了县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施的统一监管权。
而餐饮油烟污染属于大气污染，大气污染防治实施属于环境保护工作，故生态环境部门对餐饮油烟问题中的主要职责为“统一监督管理”。
结合生态环境部公布的《生态环境部职责》，“统一监督管理”应理解为在制度、规范、标准、方针等方面统一，主要为前端监管职权。
另，虽然《生态环境部职责》第十二条规定了生态环境部统一负责生态环境监督执法。但具体到地方餐饮油烟污染监管，笔者认为，如前文所述，应由县级以上地方人民政府确定监管主体。
四、城市管理部门在餐饮油烟问题中的职责边界（以成都地区为例）
根据中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（2015年12月24日），明确城市管理部门实施相对集中行政处罚权制度，对城市管理部门的职责、设置机构、综合执法都作出了明确的规定，并要求各地应科学划分城市管理部门与相关行政主管部门的工作职责，有关管理和执法职责划转城市管理部门后，原主管部门不再行使。
《意见》同时规定推进综合执法在环境保护管理方面具体范围是：社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权。
2017年12月1日起施行的《成都市城市管理综合行政执法条例》第五条第二款也从宏观上界定了城市管理综合行政执法部门的职责，第八条更是明确了市、区（市）县城市管理综合行政执法部门在餐饮服务业油烟污染的处罚权，第十条更加明晰了市、区（市）县城市管理综合行政执法部门与其他部门的职责界限和交接机制。
以上法律法规及规范性文件已经明确赋予了市、区（市）县城市管理综合行政执法部门对于餐饮服务业油烟污染的查处职责。
另，因餐饮油烟污染的行为的认定需要专业监测人员和较强的检测技术，通常仅生态环境主管部门具有第一时间检测的能力。对此，《城市管理执法办法》（第34号部长令）第二十四条规定：对于需要检测的，城市管理部门也可自行检测或按照有关规定委托第三方检测。即城市管理部门对餐饮油烟污染可委托生态环境主管部门进行检测，从而提高城市管理执法工作。该条规定也从另一方面明确了城市管理部门的查处职责。
至于成都市市场监督管理局公开的主要职责第二十条规定“负责职责范围内的安全生产和职业健康、生态环境保护、人才队伍建设和审批服务便民化等工作。”以及成都市生态环境局公开的主要工作职能第十二条规定“统一负责全市生态环境执法工作。组织开展生态环境保护执法检查；监督实施建设项目生态环境保护设施‘三同时’制度和环境影响评价事中事后监管；查处生态环境违法问题；负责生态环境保护综合执法队伍建设。”
笔者认为，虽然成都市城市管理综合行政执法局对餐饮油烟污染有查处职权，成都市市监局以及生态环境局也有监管指导职责，各部门之间应按照成都市人民政府确定的职责范围对餐饮油烟协同监管，切实履行好自己的工作职责，继续深化横向与纵向的协同联动作用。
综上所述，对于餐饮油烟污染的监管涉及多头执法，县级以上地方人民政府应明确商务、生态环境门、城市管理等各部门的职责范围，避免各部门互相推诿，促进各部门协调配合，从而提高餐饮油烟污染行为的监管查处效率，减少餐饮油烟污染行为的发生。
附：
《大气污染防治法》（2018修订）
第五条 县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。
县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。
第一百一十八条 违反本法规定，排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整治。
违反本法规定，在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下的罚款。
违反本法规定，在当地人民政府禁止的时段和区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，没收烧烤工具和违法所得，并处五百元以上二万元以下的罚款。
《环境保护法》（自2015年1月1日起施行）
第十条 国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。
县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。
《生态环境部职责》
（十二）统一负责生态环境监督执法。组织开展全国生态环境保护执法检查活动。查处重大生态环境违法问题。指导全国生态环境保护综合执法队伍建设和业务工作。
《成都市城市管理综合行政执法条例》（2017）
第五条市和区（市）县人民政府应当按照建设国家中心城市的要求，制定城市管理工作计划、实施方案和考核标准，研究解决城市管理综合行政执法工作中的重大问题。
市城市管理综合行政执法部门是本市城市管理综合行政执法工作的行政主管部门，负责本市城市管理综合行政执法工作的指导、监督和考核，并承担重大复杂案件的执法工作。区（市）县城市管理综合行政执法部门负责本辖区内的城市管理综合行政执法工作。
公安、民政、国土资源、环境保护、建设、规划、房管、交通、经信、水务、园林绿化、工商、质监、食药监等部门和街道办事处、镇（乡）人民政府按照各自职责，协同开展城市管理综合行政执法的相关工作。
第八条 市和区（市）县城市管理综合行政执法部门依照有关法律、法规、规章的规定，对下列需要给予行政处罚的违法行为实施处罚：
（一）违反住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的行为。
（二）违反下列事项范围内环境保护管理法律、法规、规章规定，造成环境污染的行为：
1．在城市商业活动中使用高音喇叭、文化娱乐场所边界噪声超越国家标准、从事建筑施工活动造成噪声污染；
2．建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、城市露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染；
3．燃放烟花爆竹造成环境污染。
（三）违反工商管理法律、法规、规章规定，在户外公共场所从事无照经营活动的行为。
（四）违反水务管理法律、法规、规章规定，向城市河道倾倒废弃物和垃圾、违规取土，或者侵占城市河道从事建设活动的行为。
（五）违反食品药品监管法律、法规、规章规定，在户外公共场所销售食品、违法经营餐饮摊点、违法回收贩卖药品的行为。
除前款第二至五项规定事项外，环境保护、工商管理、水务管理、食品药品监管等领域其他需要集中行使的城市管理综合行政执法事项，应当同时具备下列条件，并依法报经省人民政府批准：
（一）与群众生产生活密切相关；
（二）多头执法扰民问题突出；
（三）行政执法频率高；
（四）专业技术要求适宜；
（五）与城市管理密切相关。
第十条 已由市和区（市）县城市管理综合行政执法部门依法集中行使的行政处罚权及采取的相关行政强制措施，其他部门不得再行使，其他部门履行的其他行政管理和监督职责，应当依法继续履行。
城市管理综合行政执法部门集中行使原由其他部门行使的行政处罚权及采取相关行政强制措施的，应当与其他部门建立权责明确的协作机制。