土壤污染防治法律制度解读之“水土共治”

“百谷草木丽乎土”。世间万物对土壤的依赖与生俱来。但随着人类活动的加剧，土壤污染与日俱增，随之而来的是土壤圈层下地下水的污染。为了保护和改善生态环境，防治土壤污染，保障公众健康，2018年8月31日，全国第十三届人大全票通过了《土壤污染防治法》，“水土共治”首次得到立法的确认，为我国防治土壤和地下水污染迈出了坚实的一步。
自然界中的土壤起着承载地表水体和包纳地下水体的作用。我国《水污染防治法》明确将地表水体以及地下水体的污染防治作为调整范围，却无法同步调整土壤的污染防治，使得该法偏重地表水体而非地下水体的污染防治。实践中，水体的污染防治并不能兼顾到土壤以及地下水的污染防治。与此同时，基于土壤与地下水之间的交互机理，决定了要有效实现土壤修复，就需要在治理土壤污染的同时治理地下水的污染。但由于土壤立法的缺失，只进行土壤污染的调查、风险评估和修复而不进行污染土壤范围的地下水调查、风险评估和修复的现象也时有发生，往往丧失了土壤修复的真正价值。《土壤污染防治法》确立土壤和地下水污染的“水土共治”规则，弥补了《水污染防治法》无法兼顾的空白，终结了土壤污染风险控制与修复市场的乱象和无序。
《土壤污染防治法》中的“水土共治”主要体现在土壤污染的预防、调查与评估、农用地和建设用地等四个方面。
一、土壤污染预防中的“水土共治”
首先，单位和个人的有毒有害物质“三防”义务。土壤污染的途径之一就是有毒有害物质通过雨水或者液体渗漏、流失至土壤中，最终污染土壤和地下水。我国的《水污染防治法》主要是针对特定场所、企业或特定物质渗漏污染水体和地下水作出规定，《固体废物污染环境防治法》则从固体废物角度对防渗漏、防流失、防扬散做出规定，但均未涉及土壤的保护。《土壤污染防治法》对此作了衔接。其中规定生产、使用、贮存、运输、回收、处置、排放有毒有害物质的单位和个人，应当采取有效措施，防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散，避免土壤受到污染。也就是说，就土壤保护而言，任何企业和个人都要对有毒有害物质进行全生命周期的管理，防止其渗漏、流失和扬散导致污染土壤，进而保护地表水体和地下水。这一规定显然要严于2018年8月1日实施的《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》。而且，《土壤污染防治法》明确规定，土壤污染重点监管单位还应当建立土壤污染隐患排查制度，保证持续有效防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散。
其次，农田灌溉水的“水土共治”。农田灌溉用水通过土壤直接影响着地下水和农产品，关系着人民群众的安全和健康。《土壤污染防治法》首先对农田灌溉用水的标准提出了要求，明确制定农田灌溉用水水质标准应当适应土壤污染防治的要求。规定禁止向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水。农田灌溉用水应当符合相应的水质标准，防止土壤、地下水和农产品污染。进而规定地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门要对作为或者曾作为污水灌溉区的农用地地块进行重点监测。对向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水的行为，地方人民政府生态环境主管部门责令改正，处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，处五十万元以上二百万元以下的罚款，并可以将案件移送公安机关，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下的拘留；有违法所得的，没收违法所得。
二、土壤污染风险管控和修复中的“水土共治”
我国的土壤污染风险管控和修复，包括了土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等七项环节。调查和评估是土壤污染风控的起点，也是确保土壤修复中“水土共治”规则得以实施的关键。我国《土壤污染防治法》规定，土壤土壤污染状况调查报告中应当包括地下水是否受到污染的内容。土壤污染风险评估报告中应当包括土壤及地下水污染范围的内容。为防止二次污染，实施风险管控、修复活动中产生的废水，应当按照规定进行处理、处置，并达到相关环境保护标准。如果土壤污染责任人或者土地使用权人未按照规定进行土壤污染状况调查或者未按照规定进行土壤污染风险评估的，由地方人民政府生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，处二十万元以上一百万元以下的罚款，并委托他人代为履行，所需费用由土壤污染责任人或者土地使用权人承担；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下的罚款。土地使用权人未按照规定将土壤污染状况调查报告报地方人民政府生态环境主管部门备案的，由地方人民政府有关部门责令改正；拒不改正的，处一万元以上五万元以下的罚款。
三、农用地块中的“水土共治”
根据我国《土地管理法》，土地分为农用地、建设用地和未利用地。《土壤污染防治法》则按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。对于安全利用类和严格管控类农用地而言，当此二类地块的土壤污染会影响或者可能影响地下水、饮用水水源安全时，地方人民政府生态环境主管部门应当会同农业农村、林业草原等主管部门制定防治污染的方案，并采取相应的措施。当农用地地块产出的农产品污染物含量超标并需要实施修复时，土壤污染责任人应当编制修复方案，报地方人民政府农业农村、林业草原主管部门备案并实施。其修复方案应当包括地下水污染防治的内容。如其未按照规定将修复方案报地方人民政府生态环境、农业农村、林业草原主管部门备案的，地方人民政府有关部门责令改正；拒不改正的，处一万元以上五万元以下的罚款。
四、建设用地中的“水土共治”
我国对建设用地土壤污染风险管控和修复地块实行名录制度。对于名录中的地块，土壤污染责任人应当按照国家有关规定以及土壤污染风险评估报告的要求，采取相应的风险管控措施，并定期向地方人民政府生态环境主管部门报告。其风险管控措施中也应当包括地下水污染防治的内容。对名录中需要实施修复的地块，土壤污染责任人应当结合土地利用总体规划和城乡规划编制修复方案，报地方人民政府生态环境主管部门备案并实施。其修复方案中也应当包括地下水污染防治的内容。如果土壤污染责任人或者土地使用权人未按照规定将修复方案报地方人民政府生态环境、农业农村、林业草原主管部门备案，地方人民政府有关部门有权责令改正；对拒不改正的，处一万元以上五万元以下的罚款。若未按照规定采取风险管控措施或者未按照规定实施修复，情节严重的，地方人民政府生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门可以将案件移送公安机关，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下的拘留。不仅如此，地方人民政府生态环境主管部门也有权根据实际情况采取包括进行土壤及地下水污染状况监测在内的风险管控措施。
当前，我国的土壤污染形势十分严峻，土壤和地下水的污染防治刻不容缓。《土壤污染防治法》中“水土共治”规则的确定，开启了我国大气、水和土壤环境系统保护和全面治理的新篇章。