美国时间2020年2月4日，美国联邦纪事（Federal Register）上公布了美国商务部《关于反补贴利益及专向性规定的修订》（“修正案”），修正案将自2020年4月6日起生效，适用于2020年4月6日及此后发起的反补贴调查或复审。修正案对反补贴的利益及专向性计算的相关规定进行了修订，以使得美国商务部未来可以据此对汇率低估项目采取反补贴措施。
一、背景
有关是否应对我国“汇率低估”适用反补贴措施的讨论由来已久。早在2010年美国对华铜版纸反补贴案中，美国申请人就曾要求对中国汇率低估项目启动调查，但是并未得到美国商务部的支持。在此后的美国对华标准紧固件和铝挤压材反补贴调查中，美国申请人提出了类似指控，但美国商务部以申请人主张汇率低估是一项“出口补贴”、却没有提供足够的证据证明该补贴具有法律上的或事实上的出口专向性为由，拒绝了申请人的主张。美国商务部认为，与申请人的指控相反，有关汇率兑换的法律适用于所有中国的企业和个人，而且所有中国的企业或个人只要兑换外币就可以收到申请人指控的补贴。
但是，在美国国内，通过反补贴（或反倾销）措施对汇率低估进行救济的声音一直不绝于耳。2010年9月29日，美国众议院通过《以货币改革促进公平贸易法案》，要求对某一向美国出口国家的货币对美元汇率在 18 个月内是否从根本上被低估做出判定，如果政府相关部门做出肯定终裁，将对相关国家输美商品征收反补贴或反倾销税。该法案于2017年4月6日被提交美国国会，但是至今尚未通过。
2019年5月28日，美国商务部发布了《反补贴利益及专向性规定的修订；提案及征求意见》，拟对现行的反补贴法规进行修改，以填补原《1930年关税法》和美国商务部现行反补贴规定的空白，从而对统一的汇率兑换体系中货币兑换的利益和专向性进行规定。截止2019年6月27日，包括中方在内的47方对此提案提交了评论意见。其中，部分评论意见质疑反补贴法并不是救济汇率低估的合理工具，质疑美国商务部缺乏将汇率低估视为可救济的补贴的法律授权，质疑汇率低估不构成“财政资助”，质疑新增的专向性规定违反了美国法和WTO法，质疑修正案侵犯了IMF的裁量权，还有一些评论意见基本支持修正案，但是对补贴利益的计算等问题提出了具体的评论。2020年2月4日，美国商务部发布了此修正案，对之前收到的评论意见进行了回应，并针对汇率低估项目对现行反补贴法规中有关利益及专向性条款作出了修改。
二、修订内容及分析
1 专向性条款
（1）专向性条款的修订
针对《联邦法规汇编》第19编351章《反倾销反补贴条例》第502条（“19 CFR 351.502”）有关专向性的规定，美国商务部进行了修订，在原基础上补充了（c）段，规定“从国际上购买或向国际销售的企业（即一经济体内货物贸易领域的企业）可以在专向性判断中组成‘一组’企业”。
对于上述修改，美国商务部解释到，虽然《1930年关税法》第771（5A）（D）条规定，如果某一补贴被提供给“一组”企业或产业，则该补贴是有专向性的，但是，该规定没有对“一组”一词下定义。美国商务部意图通过本修正案填补上述规定的空白。同时，美国商务部指出，目前的19 CFR 351.502条明确规定，在裁定是否存在“一组”时，美国商务部无需确定符合补贴要求或实际上收到补贴的企业和产业之间是否存在共同的特征。美国商务部此前也采取过类似的方式对专向性进行补充规定，在2010年发布的《政策公报10.1》中明确规定，国有企业可以构成《1930年关税法》第771（5A）（D）的规定中的“一组”。本修正案中，美国商务部进一步对什么样的企业（货物贸易企业）能够构成“一组”进行了说明。
（2）分析
从前述汇率低估项目反补贴调查的历史不难看出，汇率低估项目此前未能被裁定为可诉补贴的最重要原因是其不具有专向性。但是修订后的《反倾销反补贴条例》第502条，直接规定“从国际上购买或向国际销售的企业”构成“一组”企业，对“专向性”认定做了进一步扩大。考虑到中国企业普遍存在国际上销售产品或者在国际上购买产品的事实，上述修改无视中国出口企业所涉及的行业类别千差万别，将中国出口企业视为“一组”企业，这将会使得汇率低估项目一旦成立就必然具有专向性。值得注意的是，在此前的反补贴诉讼中，申请人通常主张汇率低估具有“出口专向性”，但是在此修正案中，美国商务部则是将此专向性条款补充在了“国内补贴专向性”的351.502条。此外，由于这一新增条款将适用于所有补贴项目的专向性判断，可能在未来使得很多其他补贴项目的专向性要件极易满足。
美国商务部对专向性的认定标准日渐降低的趋势由此可见一斑。《1930年关税法》及美国商务部《反倾销反补贴条例》中，对专向性判断的标准原本就模糊且宽泛，美国商务部还形成了将中国的国有企业和外商投资企业定义为“一组”企业的实践做法和规定，再加上此次在“国内补贴专向性”中新增的这一条款，可以预见，未来专向性的抗辩将愈发艰难。
2 利益条款
（1）利益条款的修订
美国商务部在《联邦法规汇编》第19编351章《反倾销反补贴条例》中新增了第528条（“19 CFR 351.528”），为美国商务部计算由兑换被低估的货币导致的补贴利益提供指引。
19 CFR 351.528（a）（1）条规定，美国商务部通常仅仅在一国的货币在相应的期间被低估的情况下才会考虑是否在该国货币兑换美元时产生了利益。换言之，汇率低估的判断是分析是否存在利益的前提。在判断是否存在汇率低估时，美国商务部通常会考虑一国实际有效汇率（“real effective exchange rate, REER”）与均衡实际有效汇率（“equilibrium REER，经过了能反映合理政策影响的中期达到外部平衡的实际有效汇率”）之间的差异。19 CFR 351.528（a）（2）条特别规定，美国商务部通常仅仅在政府存在有关汇率兑换的行动导致了汇率低估的情况下才会做出肯定性裁决。在判断是否存在这一政府行动时，美国商务部正常情况下不会将一独立央行或货币机构发布的货币或相关信贷政策纳入考虑。在评估政府汇率行动时，美国商务部可以考虑相关政府有关影响汇率的行动的透明度情况。
19 CFR 351.528（b）规定，一旦对货币低估做出肯定性裁定，美国商务部检查以下两种汇率之间的差别：（1）与均衡实际有效汇率一致的名义双边美元汇率，和（2）考虑到政府汇率行动影响有关的所有信息的、在相应的时间段内的实际名义双边美元汇率。如果这两种汇率之间存在区别，那么利益通常为收款人收到的本国货币的量与收款人在不存在（1）、（2）两种汇率区别的情况下本应收到的本国货币数量的差额。也就是说，在（1）、（2）两种汇率存在区别的情况下，利益通常等于企业因汇率低估而多收的本国货币数量。
有关收款人从美元兑换中收到的本国货币数量的信息通常应通过美国商务部的问卷过程从收款人处获得。这与其他补贴相同。但是19 CFR 351.528（c）规定，在裁定汇率低估（政府行动）和双边美元汇率差时，美国商务部将请求美国财政部在反补贴调查中提供针对这些问题的评估和结论。
（2）分析
根据19 CFR 351.528的规定，美国财政部将在本条款实际适用时发挥重要的作用。虽然修正案对利益是否存在的判断标准及利益计算方法进行了规定，在判断是否存在汇率低估（包括政府行动）及双边美元汇率差时，美国商务部被要求请美国财政部做出分析和结论。目前尚无法确定美国商务部和财政部在此条适用中的具体角色，但是考虑到修正案在征求意见时，前美国财政部官员及多方专家都曾经质疑美国商务部不具有判断汇率低估是否存在及计算具体利益金额的专业能力，在未来的反补贴调查中，美国财政部可能在汇率低估项目中有关利益的判断和计算方面发挥重要的作用。我们注意到，2020年1月13日，美国财政部发布半年度汇率政策报告，取消对中国“汇率操纵国”的认定，但是，中国和日本等其他9个国家被列入美国财政部的主要贸易伙伴“监控名单”，美国将持续关注这些国家的汇率政策及动态。因此，不排除美国财政部未来会在汇率低估项目中作出对中国不利的认定。
同时，根据19 CFR 351.528（a）（2）条规定，如要判定汇率低估，一国政府必须有造成汇率低估的汇率兑换行动，且独立央行及其他货币主管机关的货币及信贷行动并不属于要被分析的行动。此规定或可被理解为一国政府需要发布特定的有关汇率的措施，才有可能被裁定为汇率低估。但是，考虑到美国商务部在以往反补贴调查中对中国的银行的裁定，存在美国商务部不将中国人民银行视为“独立的”中央银行的可能性。
此外，19 CFR 351.528（a）（2）条规定，美国商务部在判断是否存在有关汇率的政府行动时可以考虑汇率政策的透明度情况。考虑到美国一贯对我国相关政策透明度的指责，将透明度情况纳入考虑范畴可能会对汇率低估项目的裁定产生不利影响。
三、结语
此修正案的出台无疑会对中美经贸关系产生影响，其可能会沦为贸易保护主义举措，并导致贸易摩擦加剧。可以预见的是，在未来的反补贴工作中，中国政府和企业将势必面临更加严峻且日益复杂的形势。
附《关于反补贴利益及专向性规定的修订》：
19 CFR part 351 is amended as follows:
PART 351—ANTIDUMPING AND COUNTERVAILING DUTIES
- The authority citation for part 351 continues to read as follows:
Authority: 5 U.S.C. 301; 19 U.S.C. 1202 note; 19 U.S.C. 1303 note; 19 U.S.C. 1671 et seq.; and 19 U.S.C. 3538. - In § 351.502, redesignate paragraphs (c) through (f) as paragraphs (d) through (g), and add paragraph new (c) to read as follows:
§ 351.502 Specificity of domestic subsidies.
(c) Traded goods sector. In determining whether a subsidy is being provided to a “group” of enterprises or industries within the meaning of section 771(5A)(D) of the Act, the Secretary normally will consider enterprise that buy or sell goods internationally to comprise such a group.
- Add § 351.528 to subpart E to read as follows:
§ 351.528 Exchanges of undervalued currencies.
(a) Currency undervaluation—
(1) In general. The Secretary normally will consider whether a benefit is conferred from the exchange of United States dollars for the currency of a country under review or investigation under a unified exchange rate system only if that country’s currency is undervalued during the relevant period. In determining whether a country’s currency is undervalued, the Secretary normally will take into account the gap between the country’s real effective exchange rate (REER) and the real effective exchange rate that achieves an external balance over the medium term that reflects appropriate policies (equilibrium REER).
(2) Government action. The Secretary normally will make an affirmative finding under paragraph (a)(1) of this section only if there has been government action on the exchange rate that contributes to an undervaluation of the currency. In assessing whether there has been such government action, the Secretary will not normally include monetary and related credit policy of an independent central bank or monetary authority. The Secretary may also consider the government’s degree of transparency regarding actions that could alter the exchange rate.
(b) Benefit—
(1) In general. Where the Secretary has made an affirmative finding under paragraph (a)(1) of this section, the Secretary normally will determine the existence of a benefit after examining the difference between:
(i) The nominal, bilateral United States dollar rate consistent with the equilibrium REER; and(ii) The actual nominal, bilateral United States dollar rate during the relevant time period, taking into account any information regarding the impact of government action on the exchange rate.
(2) Amount of benefit. Where there is a difference under paragraph (b)(1) of this section, the amount of the benefit from a currency exchange normally will be based on the difference between the amount of currency the firm received in exchange for United States dollars and the amount of currency that firm would have received absent the difference referred to in paragraph (b)(1) of this section.
(c) Information sources.
In applying this section, the Secretary will request that the Secretary of the Treasury provide its evaluation and conclusion as to the determinations under paragraphs (a) and (b)(1) of this section.