分毫析厘：闲置土地认定、处置之闲置时间计算

近年来，受房地产形势的影响，房地产开发企业资金紧张，不仅体现在项目开发进度放缓，甚至出现闲置部分地块的情形。笔者曾对闲置土地认定及调查程序进行梳理，并对涉及的重点难点问题进行拆解，撰写《规则内外：闲置土地的认定与处置》一文。
结合实务案件处理经验，本文中，笔者对于闲置土地认定与处置中的细节问题予以梳理、分析。
01、闲置时间的重要性
根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号，以下简称53号令）第十四条规定，未动工开发满一年的，征缴土地闲置费；未动工满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。由此可知，闲置时间的计算对于闲置土地的认定和处置至关重要，因为它直接关系到土地使用权人可能面临的法律责任和经济后果。
02、土地闲置的起算时点
53号令第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。第二十二条第二款规定，因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。
因此，按照53号令的规定，闲置土地的起算时点为“超过动工开发日期满一年”或“超过实际交付土地之日起满两年”。但是，结合笔者实务经验及深入检索，部分地区以用地审批颁发（生效）之日作为计算基础，部分地区以国有土地使用权证为计算基础。结合53号令及各地规定，笔者理解在实务操作中，应采取以下判断逻辑：
（一）地方针对起算点有明确规定
1. 针对闲置土地起算点，各地存在较大差异。
结合笔者实务经验及深入检索，关于闲置土地的起算时点各地规定存在较大差异：
（1）在动工开发日明确的情形下，53号令及大部分地区均在动工开发日的基础上给予一年的动工准备期，超出一年方构成闲置。但杭州及南宁采用最严格起算点，超出约定动工开发日即构成闲置土地1。
（2）在动工开发日不明的情形下，53号令及海南省则以土地实际交付之日为动工开发日，超出实际交付之日满2年方构成闲置；而珠海、广州、南宁、杭州则以用地审批文件颁发（生效）满1年或2年作为闲置土地的起算点。
具体如下表：

1. 起算点的确认规则
如上所述，闲置土地的起算点对于闲置土地的认定及处置均构成较大影响，因此在个案中，确定闲置土地起算点建议遵循以下原则：
（1）53号令与地方规定一致：若53号令与地方对于起算点的规定一致，则并无疑义；
（2）53号令与地方规定一致，则涉及法律适用的问题。因53号令及各地的规定均为规章，原则上根据《中华人民共和国立法法》第一百零六条第一款第（三）项的规定，部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，需要国务院裁决。但是，在个案中若为简化程序，拟直接适用相关规定的，建议采取对土地使用权人最为有利的处理方式，即采用较晚的时点作为构成闲置土地的起算点。如此，方能保证闲置土地认定及处置的合法、合理性。
（二）地方针对起算点无明确规定
结合上表来看，不论是国家还是地方，均无法对所有特殊情形予以罗列，针对地方无明确规定的，参考地方性规定以及司法实践，可按照以下顺序确定闲置土地的起算时点：
第一，出让合同或划拨决定约定、规定的动工开发日期明确：超过动工开发日期满一年为闲置土地。
第二，出让合同或划拨决定约定、规定的动工开发日期不明：
1. 可确定实际交付日期：超过实际交付土地之日满两年为闲置土地；
2. 无法确定实际交付日期：因为此情况在国家层面并无明确约定，需结合项目具体情况，采取合理的时点作为开工日期，结合司法实践经验，参考地方性规定，可参考以下几个时点判断构成闲置土地的起算点，并且从利于土地使用权人的角度考虑，建议以在后的时点为准：
(1) 国有土地使用权证颁发之日起满2年
(2) 用地审批文件颁发之日起满2年。
03、土地闲置的截止时点
此处的闲置土地截止时间并非土地使用权人依法开发导致闲置情形消失。根据53号令的规定，超过动工开发日期满一年构成闲置土地，满两年方可无偿收回。因此，判断闲置的截止时点至关重要。在闲置土地认定即处置的过程中，存在以下几个关键时点：发出《闲置土地调查通知书》、作出《闲置土地认定书》以及作出《收回国有建设用地使用权决定书》。实务中，以哪个时点为准存在争议。
结合笔者检索，最高院案例以发出《闲置土地调查通知书》作为截止时点。比如，在“五指山天赐旅业投资开发有限公司、海南省五指山市人民政府资源行政管理再审”一案中，海南高院认为，涉案土地依照约定应当在2012年12月31日之前开工，2014年6月30日前竣工。涉案土地使用权证于2013年11月5日颁发。截至2015年11月27日五指山市政府作出347号决定，涉案土地尚未动工开发，构成土地闲置。而最高院则审查认为，天赐公司应于2014年11月动工开发，同时，五指山市国土局亦于2014年11月作出492号意见告知天赐公司可动工开发，因此，无论是否扣除因政府原因造成的土地闲置时间，天赐公司土地闲置时间都应从2014年11月起算，至五指山市国土局《闲置土地调查通知书》于2015年7月发出时止，土地闲置时间未满两年。”可见，最高院认为，在计算闲置时间时，应当以行政机关作出《闲置土地调查通知书》为止。实际上，我们理解，行政机关在作出《闲置土地调查通知书》后，土地使用权人需准备说明材料并陈述申辩，此时间土地使用权人对于土地是否能够继续利用存在不确定性，将《闲置土地调查通知书》作为截止时点更有利于保障土地使用权人的利益，且亦能督促行政机关尽快推进闲置土地认定与处置程序的进程，具有一定合理性。
结合笔者实务经验，尤其是在闲置土地收回决定的案件中，以《收回国有建设用地使用权决定书》的作出时间作为截止时间，进而判断是否符合无偿收回条件的实例较多。结合上述司法实践，建议相关行政主管部门在认定是否构成闲置以及拟定处置方案时，应对《闲置土地调查通知书》的发出时间予以重点关注。同时，土地使用权人在发表陈述申辩意见时，亦应将此作为申辩的理由。
04、特殊情形：闲置时间扣除
1. 政府原因及不可抗力扣除
实践中，造成土地闲置的原因往往较为复杂，不少案件中不仅存在政府原因或不可抗力，还有企业自身原因。根据53号令的规定，只有因企业自身原因造成的闲置可征收土地闲置费或无偿收回土地。在此类案件，若造成闲置的原因为复合原因，如何认定“非政府原因闲置”的期间为重点之一。53号令对此并未规定，但部分地区对此予以明确，经检索主要存在两种处理方式：
第一，开工时间顺延。比如，《肇庆市闲置土地处理办法》第六条第一款规定，因不可抗力、政府及其有关部门行为或者动工开发必需的前期工作(不含用地单位应承担的工作)造成本办法第五条规定的动工开发期限延迟的，经核实后，受影响时段不计入规定的动工开发期限。
第二，扣除政府原因造成闲置的期间。比如，《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条规定，因政府原因造成土地闲置，有确定的起讫时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。
从闲置土地处置的立法本意来讲，以上两种处置思路均有其合理性。笔者认为，若地方无明确规定的，建议参考上述第二种方式处置，理由如下：
按照53号令关于闲置土地认定及处置的程序来讲，第一步需认定构成闲置，第二步认定闲置原因，第三步进行闲置土地的处置。按照53号令第二条的规定，判断是否构成闲置时，仅仅从客观角度判断是否超出开发动工日期，无需考量闲置原因，在认定闲置后，才需进行闲置原因的认定。而上述第一种处理方式则是在判断是否构成闲置时就对闲置原因进行考虑，从其内在逻辑而言，与53号令的规定存在差异。因此，笔者认为上述第二种处理方式与53号令的规定更为契合。
2.司法查封的扣除
在笔者所撰写的《规则内外：闲置土地的认定与处置》一文中，对于司法查封是否可归结于政府原因进行分析论述。此前，针对此问题在实践中存在争议。2024年2月7日，最高人民法院与自然资源部联合印发《关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》（以下简称《衔接意见》），《衔接意见》第2条规定，人民法院查封期间不作为动工违约期，不计入闲置土地计算时间。第3条规定，人民法院查封、处置后，土地权属未发生变更的，动工违约期自人民法院查封之日起继续计算，与查封前的动工违约期累计；土地权属因人民法院处置发生变更的，动工违约期自权利主体变更之日起重新计算。第4条规定，经土地使用权人申请，人民法院允许土地使用权人依法动工的，应作出通知书，并可以要求土地使用权人提供担保。自通知书送达之日起，土地使用权人无正当理由未动工开发的，相应查封期间计入闲置土地计算时间，与查封前的动工违约期累计。
自《衔接意见》出台后，关于“司法查封是否可归结于政府原因”则再无争议，在司法查封期间，如果土地使用权人因查封无法动工开发，该期间不计入闲置时间。但如果法院允许在查封期间动工开发，而土地使用权人无正当理由未动工，那么查封期间将计入闲置时间。
[1]《杭州市闲置土地处理办法（2012修订）》第六条第二款 有下列情形之一的，认定为闲置土地：（一）未经市、县（市）人民政府同意，超过国有土地有偿使用合同约定或建设用地批准文件规定的动工开发日期未动工开发建设的。