前言
2016年7月1日，北京市人民政府法制办公室修订的《北京市行政处罚案卷标准和评查评分细则》（以下简称《案卷标准和评分细则》）正式实施。《案卷标准和评分细则》具体分为《北京市行政处罚案卷标准》（以下简称《案卷标准》）、《北京市行政处罚案卷评查评分细则》（以下简称《评查评分细则》）和《案卷模板》三部分。
北京市各级人民政府和行政执法部门行政处罚案卷评查依照《案卷标准》和《评查评分细则》进行评分，用于考核行政执法水平，客观反映行政执法行为的规范程度和行政执法能力的高低。为能帮助行政执法部门快速定位行政执法过程中常见的瑕疵行为，嘉观对《案卷标准和评分细则》中的若干要点予以整理。希望本文能够帮助行政执法部门制作符合案卷评查标准的行政处罚案卷，在每年的评查评分工作中取得好成绩。
因篇幅较长，全文将分为前后两篇，本文是后篇部分的内容。
6 处罚前告知的注意事项
（一）行政处罚事先告知书应列明证据
结合《行政处罚法》第三十一条和《北京市程序规定》第十七条可知，行政机关应在作出行政处罚决定之前向当事人出具行政处罚事先告知书，告知当事人涉嫌违法的事实、理由和依据，听取当事人的陈述和申辩。但对于行政机关是否需要同时告知认定违法行为存在的证据这一问题，二者均未作出直接规定。
《案卷标准》9.5规定，行政处罚事先告知书除应告知查明的涉嫌违法的事实、情节以及违法行为依据和处罚依据的名称、条、款、项、目外，还应告知认定违法事实的证据——由此可见，《案卷标准和评分细则》对处罚前应告知的内容作出了进一步细化的规定。
（二）罚款金额、拘留天数等需裁量的事项，不得在行政处罚事先告知书中具体化
实践中，一些行政机关的行政处罚事先告知书会直接列明拟处罚的具体内容——如“罚款500元”或“拘留10日”等。在处罚依据为固定数值且不区分情节裁量的情况下（如《道路交通安全法》第九十一条第三款中的“十五日拘留”和“五千元罚款”），如此进行告知显然是没有问题的。但很多的处罚依据规定的都是一个裁量范围，且有可能根据情节轻重进行区分。如尚未听取当事人的陈述和申辩，便直接向其告知拟处罚的具体内容，显然属于裁量依据不充分。
结合《案卷标准》9.5和《评查评分细则》7.12、21.4可知，除非处罚依据中规定的处罚标准是固定的，行政机关不得在行政处罚事先告知书中确定具体的处罚内容，而只能依据法律、法规、规章等规范性文件中规定的处罚裁量基准告知处罚种类和幅度。
7 处罚决定书中的当事人信息宜少不宜多
《行政处罚法》第四条第一款规定，行政处罚应遵循公正、公开的原则。与此相对应，国家工商行政管理总局2014年印发的《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》第二条规定，工商行政管理部门适用一般程序作出行政处罚决定书应当向社会公示。除此之外，在中国证券监督管理委员会的官方网站上，也能找到不少已经公开的行政处罚决定书。
一份证监会公开的处罚决定书
http://www.csrc.gov.cn/pub/zjhpublic/G00306212/201705/t20170510_316477.htm
但显而易见，公开行政处罚决定书，也就公开了其中记录的当事人信息。为平衡行政处罚公开透明与保护当事人隐私两种利益，《行政处罚法》第三十九条第一款第（一）项和《北京市程序规定》第十八条第一款第（一）项规定，行政处罚决定书只需列明当事人的姓名或者名称以及地址即可。
结合《案卷标准》10.3和《文书模板》附录U可知，《案卷标准和评分细则》与上述规定保持一致，不需要在行政处罚决定书中列明当事人的性别、出生日期、民族、联系方式、有效证件号码等其他个人信息。
8 处罚决定作出日期的确定
《行政处罚法》第四十条和《北京市程序规定》第十九条第一款规定，当事人不在场的，行政机关应当在作出行政处罚决定后的七日内将处罚决定书送达当事人。
那么，作出行政处罚决定的日期应当如何确定呢？《案卷标准和评分细则》作出了更为具体的规定。
（一）处罚决定书落款日期不等于行政处罚决定日期
实践中，可能存在行政处罚决定书制作日期晚于处罚决定作出日期的情况。结合《案卷标准》10.3和《评查评分细则》30.1可知，行政机关作出行政处罚决定的日期与处罚决定书落款日期不一致的，要注明作出行政处罚决定的日期。也就是说，处罚决定书落款日期不等于行政处罚决定日期。
（二）集体讨论的案件
《行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
结合《案卷标准》10.2、10.3和《评查评分细则》29.4可知，需要集体讨论的案件，其行政处罚决定作出日期以集体讨论记录或者会议纪要上记录的集体讨论日期为准。
（三）非集体讨论的案件
结合《案卷标准》10.1、10.3和《评查评分细则》28.2可知，不需要集体讨论的案件，其行政处罚决定作出日期以案件处理呈批表中行政机关负责人审批日期为准。
9 法制审核全覆盖
无论行政机关是以机关负责人审批方式还是集体讨论方式作出行政处罚决定，2017年修正前的《行政处罚法》均未要求在作出行政处罚决定前需要经过行政机关内部法制机构的审核。
2016年颁布施行的《案卷标准和评分细则》在此处向前迈了一步。结合《案卷标准》10.1、10.2和《评查评分细则》7.14可知，对于需要集体讨论的案件，行政机关应在提交集体讨论前按照重大执法决定法制审核的规定由法制机构先行审核。
但2017年修正后的《行政处罚法》第三十八条第三款规定，在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。也就是说，修正后的《行政处罚法》不再区分案件是否需要经过行政机关负责人集体讨论作出处罚决定，统一要求行政机关在作出处罚决定前必须经过内部法制机构的审核。相信《案卷标准和评分细则》下一次修改时会与修正后的《行政处罚法》保持一致，移除《案卷标准》10.1和《案卷模板》附录S中“属于重大执法决定”的限制条件。
10 “责令改正”不属于行政处罚
《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。但“责令改正”是否属于行政处罚，一直是一个存在很大争议的问题。
最高人民法院法官著述
《行政处罚法》第23条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。目前大多数的行政法律规范中，一般在实施行政处罚时同时要求责令当事人改正违法行为。在制定《行政处罚法》时，对于责令改正的性质主要有两种观点。
（1）责令改正是一种行政处罚。理由是：①不同行政处罚的强度和功能不同。有的行政处罚具有较强的惩罚性质，行政机关要对当事人科以额外的义务，也就是说，除了迫使其承担一定的弥补性的违法后果之外，还要对其给予人身自由或者财产权益方面的剥夺或者限制。有的行政处罚则具有较强的补偿性质，也就是行政处罚并未科以当事人一定义务，而是促使其在能够履行义务时继续履行原来应当履行的义务或者通过其他方式达到与履行义务相同的状态。②有的行政法律规范中明确规定了责令改正的行政处罚，特别是一些涉及资源管理和民事权益保护方面的法律中更为常见。
（2）责令改正不是一种行政处罚。理由是：①行政处罚的最重要的特征是其惩罚性，而非补偿性，对于补偿可以通过民事途径加以解决。责令改正没有体现出行政处罚的惩罚性，本质上不过是行政机关对违法行为同时构成民事侵权行为时依法作出的行政裁决或者行政强制。②在相当多情况下，责令改正的行为具有教育性，也就是责令改正是要求行政相对人有错必纠，对任何违法行为不管是否需要处罚，首先必须要求纠正。③责令改正还具有救济性的特征，是一种救济性措施，救济性措施是指恢复被侵害的权利秩序或为使侵害不再继续而对违法者采取的措施。
——江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2011年版，第158～159页。
认为“责令改正”不属于行政处罚的案例
（2016）鲁行申510号，山东省高级人民法院，认为涉案《责令限期改正通知书》从性质上来说属于责令停止违法行为，是作出行政处罚之前的一个具体命令，本身不具备惩罚性，也不属于行政处罚的措施。
认为“责令改正”属于行政处罚的案例
（2017）闽05行终93号，福建省泉州市中级人民法院，认为涉案《责令责令停止水事违法行为通知书》责令被上诉人限期拆除违法建设，并指明逾期不清除将产生的法律后果，对被上诉人的权利义务产生影响，有警告含义，具有行政制裁性，属于行政处罚。
《案卷标准和评分细则》对这一问题作出了直接回应。结合《案卷标准》14和《评查评分细则》6.12可知，行政机关责成、命令违法当事人自行停止或者自行纠正、改正违法行为不属于行政处罚，而属于实施行政处罚中的特定程序。
结语
“《案卷标准和评分细则》内容繁多，由于篇幅所限，嘉观的此次分享无法囊括全部内容。但从以上十大要点可以看出，《案卷标准和评分细则》不仅对《行政处罚法》和《北京市程序规定》已经予以规定的事项进行了细化，还为二者未予规定或进一步明确的事项设立了执法标尺。相信随着执法与司法经验的不断积累，行政处罚执法工作一定会在正规化和细致化道路上越走越远。嘉观愿与各级行政机关一起见证执法标尺和执法活动的不断提升，成为法治社会建设的同路人。”
2016年7月1日，北京市人民政府法制办公室修订的《北京市行政处罚案卷标准和评查评分细则》（以下简称《案卷标准和评分细则》）正式实施。《案卷标准和评分细则》具体分为《北京市行政处罚案卷标准》（以下简称《案卷标准》）、《北京市行政处罚案卷评查评分细则》（以下简称《评查评分细则》）和《案卷模板》三部分。
北京市各级人民政府和行政执法部门行政处罚案卷评查依照《案卷标准》和《评查评分细则》进行评分，用于考核行政执法水平，客观反映行政执法行为的规范程度和行政执法能力的高低。为能帮助行政执法部门快速定位行政执法过程中常见的瑕疵行为，嘉观对《案卷标准和评分细则》中的若干要点予以整理。希望本文能够帮助行政执法部门制作符合案卷评查标准的行政处罚案卷，在每年的评查评分工作中取得好成绩。
因篇幅较长，全文将分为前后两篇，本文是后篇部分的内容。
6 处罚前告知的注意事项
（一）行政处罚事先告知书应列明证据
结合《行政处罚法》第三十一条和《北京市程序规定》第十七条可知，行政机关应在作出行政处罚决定之前向当事人出具行政处罚事先告知书，告知当事人涉嫌违法的事实、理由和依据，听取当事人的陈述和申辩。但对于行政机关是否需要同时告知认定违法行为存在的证据这一问题，二者均未作出直接规定。
《案卷标准》9.5规定，行政处罚事先告知书除应告知查明的涉嫌违法的事实、情节以及违法行为依据和处罚依据的名称、条、款、项、目外，还应告知认定违法事实的证据——由此可见，《案卷标准和评分细则》对处罚前应告知的内容作出了进一步细化的规定。
（二）罚款金额、拘留天数等需裁量的事项，不得在行政处罚事先告知书中具体化
实践中，一些行政机关的行政处罚事先告知书会直接列明拟处罚的具体内容——如“罚款500元”或“拘留10日”等。在处罚依据为固定数值且不区分情节裁量的情况下（如《道路交通安全法》第九十一条第三款中的“十五日拘留”和“五千元罚款”），如此进行告知显然是没有问题的。但很多的处罚依据规定的都是一个裁量范围，且有可能根据情节轻重进行区分。如尚未听取当事人的陈述和申辩，便直接向其告知拟处罚的具体内容，显然属于裁量依据不充分。
结合《案卷标准》9.5和《评查评分细则》7.12、21.4可知，除非处罚依据中规定的处罚标准是固定的，行政机关不得在行政处罚事先告知书中确定具体的处罚内容，而只能依据法律、法规、规章等规范性文件中规定的处罚裁量基准告知处罚种类和幅度。
7 处罚决定书中的当事人信息宜少不宜多
《行政处罚法》第四条第一款规定，行政处罚应遵循公正、公开的原则。与此相对应，国家工商行政管理总局2014年印发的《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》第二条规定，工商行政管理部门适用一般程序作出行政处罚决定书应当向社会公示。除此之外，在中国证券监督管理委员会的官方网站上，也能找到不少已经公开的行政处罚决定书。
一份证监会公开的处罚决定书
http://www.csrc.gov.cn/pub/zjhpublic/G00306212/201705/t20170510_316477.htm
但显而易见，公开行政处罚决定书，也就公开了其中记录的当事人信息。为平衡行政处罚公开透明与保护当事人隐私两种利益，《行政处罚法》第三十九条第一款第（一）项和《北京市程序规定》第十八条第一款第（一）项规定，行政处罚决定书只需列明当事人的姓名或者名称以及地址即可。
结合《案卷标准》10.3和《文书模板》附录U可知，《案卷标准和评分细则》与上述规定保持一致，不需要在行政处罚决定书中列明当事人的性别、出生日期、民族、联系方式、有效证件号码等其他个人信息。
8 处罚决定作出日期的确定
《行政处罚法》第四十条和《北京市程序规定》第十九条第一款规定，当事人不在场的，行政机关应当在作出行政处罚决定后的七日内将处罚决定书送达当事人。
那么，作出行政处罚决定的日期应当如何确定呢？《案卷标准和评分细则》作出了更为具体的规定。
（一）处罚决定书落款日期不等于行政处罚决定日期
实践中，可能存在行政处罚决定书制作日期晚于处罚决定作出日期的情况。结合《案卷标准》10.3和《评查评分细则》30.1可知，行政机关作出行政处罚决定的日期与处罚决定书落款日期不一致的，要注明作出行政处罚决定的日期。也就是说，处罚决定书落款日期不等于行政处罚决定日期。
（二）集体讨论的案件
《行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
结合《案卷标准》10.2、10.3和《评查评分细则》29.4可知，需要集体讨论的案件，其行政处罚决定作出日期以集体讨论记录或者会议纪要上记录的集体讨论日期为准。
（三）非集体讨论的案件
结合《案卷标准》10.1、10.3和《评查评分细则》28.2可知，不需要集体讨论的案件，其行政处罚决定作出日期以案件处理呈批表中行政机关负责人审批日期为准。
9 法制审核全覆盖
无论行政机关是以机关负责人审批方式还是集体讨论方式作出行政处罚决定，2017年修正前的《行政处罚法》均未要求在作出行政处罚决定前需要经过行政机关内部法制机构的审核。
2016年颁布施行的《案卷标准和评分细则》在此处向前迈了一步。结合《案卷标准》10.1、10.2和《评查评分细则》7.14可知，对于需要集体讨论的案件，行政机关应在提交集体讨论前按照重大执法决定法制审核的规定由法制机构先行审核。
但2017年修正后的《行政处罚法》第三十八条第三款规定，在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。也就是说，修正后的《行政处罚法》不再区分案件是否需要经过行政机关负责人集体讨论作出处罚决定，统一要求行政机关在作出处罚决定前必须经过内部法制机构的审核。相信《案卷标准和评分细则》下一次修改时会与修正后的《行政处罚法》保持一致，移除《案卷标准》10.1和《案卷模板》附录S中“属于重大执法决定”的限制条件。
10 “责令改正”不属于行政处罚
《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。但“责令改正”是否属于行政处罚，一直是一个存在很大争议的问题。
最高人民法院法官著述
《行政处罚法》第23条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。目前大多数的行政法律规范中，一般在实施行政处罚时同时要求责令当事人改正违法行为。在制定《行政处罚法》时，对于责令改正的性质主要有两种观点。
（1）责令改正是一种行政处罚。理由是：①不同行政处罚的强度和功能不同。有的行政处罚具有较强的惩罚性质，行政机关要对当事人科以额外的义务，也就是说，除了迫使其承担一定的弥补性的违法后果之外，还要对其给予人身自由或者财产权益方面的剥夺或者限制。有的行政处罚则具有较强的补偿性质，也就是行政处罚并未科以当事人一定义务，而是促使其在能够履行义务时继续履行原来应当履行的义务或者通过其他方式达到与履行义务相同的状态。②有的行政法律规范中明确规定了责令改正的行政处罚，特别是一些涉及资源管理和民事权益保护方面的法律中更为常见。
（2）责令改正不是一种行政处罚。理由是：①行政处罚的最重要的特征是其惩罚性，而非补偿性，对于补偿可以通过民事途径加以解决。责令改正没有体现出行政处罚的惩罚性，本质上不过是行政机关对违法行为同时构成民事侵权行为时依法作出的行政裁决或者行政强制。②在相当多情况下，责令改正的行为具有教育性，也就是责令改正是要求行政相对人有错必纠，对任何违法行为不管是否需要处罚，首先必须要求纠正。③责令改正还具有救济性的特征，是一种救济性措施，救济性措施是指恢复被侵害的权利秩序或为使侵害不再继续而对违法者采取的措施。
——江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2011年版，第158～159页。
认为“责令改正”不属于行政处罚的案例
（2016）鲁行申510号，山东省高级人民法院，认为涉案《责令限期改正通知书》从性质上来说属于责令停止违法行为，是作出行政处罚之前的一个具体命令，本身不具备惩罚性，也不属于行政处罚的措施。
认为“责令改正”属于行政处罚的案例
（2017）闽05行终93号，福建省泉州市中级人民法院，认为涉案《责令责令停止水事违法行为通知书》责令被上诉人限期拆除违法建设，并指明逾期不清除将产生的法律后果，对被上诉人的权利义务产生影响，有警告含义，具有行政制裁性，属于行政处罚。
《案卷标准和评分细则》对这一问题作出了直接回应。结合《案卷标准》14和《评查评分细则》6.12可知，行政机关责成、命令违法当事人自行停止或者自行纠正、改正违法行为不属于行政处罚，而属于实施行政处罚中的特定程序。
结语
“《案卷标准和评分细则》内容繁多，由于篇幅所限，嘉观的此次分享无法囊括全部内容。但从以上十大要点可以看出，《案卷标准和评分细则》不仅对《行政处罚法》和《北京市程序规定》已经予以规定的事项进行了细化，还为二者未予规定或进一步明确的事项设立了执法标尺。相信随着执法与司法经验的不断积累，行政处罚执法工作一定会在正规化和细致化道路上越走越远。嘉观愿与各级行政机关一起见证执法标尺和执法活动的不断提升，成为法治社会建设的同路人。”