行政案例研究——复议纠错行为权限的司法认定

问 题
修改后的《行政诉讼法》规定，复议机关维持原行政行为，复议机关与作出原行政行为的行政机关作为共同被告。由于存在原行政行为和复议决定两个不同的行政行为，如何确定法院的审查对象，成为不可回避的问题。最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确，复议维持原行政行为时，法院对原行政行为的合法性是全面审查，对复议决定是部分审查即仅审查复议程序的合法性。但是，若复议决定在纠正原行为存在的部分违法性问题之后，维持了原行政行为的处理结果，如何看待复议纠错行为对原行政行为的影响，法院如何确定案件审查对象？
案例1
毕节市七星关区观音桥办事处五里坪红光组诉毕节市七星关区人民政府行政确权案——（2014）黔高行终字第34号
【审判观点】被告认定涉案林地由第三人武家冲组、长湾组进行管护的主要证据不足……被告提交了关于鲁丕尧、鲁跃武的《调查笔录》用以证明原告与第三人武家冲组、长湾组地界为肖家湾梁子，该两份《调查笔录》系《处理决定》作出后，毕节市人民政府受理行政复议过程中收集，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十条第二项“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；……”及第三十一条第二款“复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。”之规定，该两份《调查笔录》不能作为被告认定原告与第三人武家冲组、长湾组地界以肖家湾梁子为界的依据。综上所述，被告毕节市七星关区人民政府于2011年5月4日作出的毕市府行决字（2011）3号《关于白马山林场与流仓桥办事处德沟村、长湾组、武家冲组等村民组林权争议的处理决定书》主要证据不足，依法应予撤销。
案例2
田登明等与河南省人民政府行政审判监督案——（2016）最高法行申3510号
【审判观点】《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十条规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；（二）被告严重违反法定程序收集的其他证据。”第三十一条规定：“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。”上述两条规定明确了人民法院在审查行政行为合法性时，排除被告在行政行为作出后自行收集的证据和复议机关在复议程序中收集和补充的证据作为认定行政行为合法性的根据，但并未排除不涉及行政行为合法性事项的证据采信。本案中，河南省人民政府在复议程序中收集的证据主要用来证明复议申请人的申请资格问题，与原行政行为的合法性无直接关系，因此，该收集和补充证据行为不违反上述司法解释关于“复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据”之规定，收集的证据可以作为认定复议申请人申请复议资格的合法证据。
案例3
徐某某不服上海市邮政管理局政府信息公开答复、国家邮政管理局行政复议决定案——（2016）沪03行终24号
【审判观点】国家邮政局在复议中已对被诉答复中该部分内容的合法性进行了审查，并在被诉复议决定的“本机关认为”部分全文引用了《信息公开条例》第二十一条第（三）项内容，明确了被诉答复的法律适用依据。据此，可认定复议机关对被诉答复存在的不足已予以了纠正。本案系复议机关维持原行政行为作为共同被告的政府信息公开案件，在行政复议机关已经尽到复议监督职责的情况下，原审判决部分撤销被诉答复及撤销被诉复议决定，既无法律上的必要，也无实际意义，故应予纠正。
【阶段小结】
上述三个案例较为典型说明了过去法院对经复议维持的案件的主要单独审查原行政行为，复议阶段中复议机关可以对原行政行为的一些瑕疵进行纠正，但不能收集证据对原具体行政行为的合法性进行修正或补充。司法审查的主要考虑：
1、从原行政行为与复议决定的关系来说，维持复议决定是对原行政行为合法性和合理性审查的结果，是对原行政行为的强化。
2、 从行政行为的效力层级来说，原行政机关必须服从作为上级机关的复议机关的决定，法院应将复议机关的主张作为被告方主张进行审查。
3、 借鉴“原处分主义”原则，复议决定的纠正行为，是对原行政行为的修正，应当统一到原行政行为中审查，而不应将复议决定与原行政行为机械割裂而忽视其整体性。
4、无论从行政复议法的立法目的，还是从修正后的行政诉讼法关于复议机关维持原行政行为作为共同被告的制度设计初衷上来讲，应当鼓励复议机关更加充分发挥行政复议的监督纠错功能。
案例4
胡某某不服中国证券监督管理委员会行政处罚决定和行政复议决定案——（2017）京行终3225号
【审判观点】关于作为原行政行为的被诉处罚决定和维持该处罚决定的被诉复议决定关系问题，需要放到行政诉讼制度确立复议维持双被告的制度框架内进行理解和把握。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。由此可以得出三个方面的结论：一是现行行政诉讼制度改变了过去将原行政行为和复议维持决定作为两个完全独立的行政行为来对待的模式，而是将复议维持决定与原行政行为作为一个整体来认识和把握，即使复议机关修正和补充了原行政行为存在的事实和法律问题，乃至纠正了原行政行为存在的错误，只要复议决定没有改变原行政行为的处理结果，复议决定所补充或改变的事项均属于对原行政行为的补正或强化，原行政行为已不再是原来作出时的状态，而是以复议决定修正和补充后的形式体现出来的原行政行为。二是在复议决定对原行政行为进行修正和补充而没有改变处理结果的情况下，法院审查诉讼标的的把握，仍应当以原行政行为即经过复议修正和补充过的原行政行为为审理对象，不必特意将原行政行为合法性与复议决定合法性人为加以区分并分别独立审查，这就是“在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性”的意蕴所在。三是在复议维持决定对原行政行为进行补正或修复的情况下，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据以及据此认定的事实，可以作为法院认定原行政行为合法的依据。
本案中，虽然被诉处罚决定没有把胡某某在相关董事会决议上签字行为作为被诉行政处罚书面记载上的事实依据，但在胡某某申请行政复议后，中国证监会作出的被诉复议决定不仅在结果上维持了被诉处罚决定，而且还在内容上对被诉处罚决定的事实认定进行了补充，即将胡某某在相关董事会决议上签字纳入处罚考量的事实依据范围。在此情况下，根据上述对法律及司法解释的分析，被诉处罚决定所认定的事实已经由复议程序加以修正和补充，法院对被诉处罚决定和复议决定展开合法性审查，理当以经过复议决定修正和补充过的行政处罚作为审理对象，同时一并审查复议决定的合法性。一审判决将复议决定修正和补充过的胡某某在相关董事会决议上签字的事实作为审查被诉处罚决定合法性的基础，符合法律设置复议维持共同被告制度的立法本意，不存在超越审查范围的问题。因此，对胡某某的该项诉讼主张，本院不予支持。
【结 语】
无疑现行行政诉讼制度改变了过去将原行政行为和复议维持决定作为两个完全独立的行政行为来对待的模式，而是将复议维持决定与原行政行为作为一个整体来认识和把握，即使复议机关修正和补充了原行政行为存在的事实和法律问题，乃至纠正了原行政行为存在的错误，只要复议决定没有改变原行政行为的处理结果，复议决定所补充或改变的事项均属于对原行政行为的补正或强化，原行政行为已不再是原来作出时的状态，而是以复议决定修正和补充后的形式体现出来的原行政行为。上述思路也与大陆法系行政法相关理论和实践相契合，比如德国的诉讼实践中，可以将复议决定和原行政行为视为一个整体，将复议决定修订的原行政行为作为审查对象，这样有利于发挥行政复议的监督功能。当然需要指出的是，并非所有的违法行政行为都是可以通过复议决定予以纠正的，如何划定可以纠正的违法行为的边界，则是下一步需要思考的问题。
【关联法条】
《行政诉讼法》第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第二十二条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。
第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。
复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。
第一百六十三条本解释自2018年2月8日起施行。
本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）【全部失效】
第七条第一、二项 复议决定下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：
（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；
（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；
第三十条第一项下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；
第三十一条第二款复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）【与新解释冲突失效】
第二十三条第二款人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。
第六十一条 复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。