行政协议司法解释施行后行政机关签订征收补偿协议需注意的三大问题

2019年12月10日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“《行政协议司法解释》”），这是专门针对行政协议案件而出台的司法解释，已于2020年1月1日起正式施行，对于行政机关与行政相对人签订行政协议、人民法院审理行政协议纠纷案件均具有较强的指引作用。而征收安置补偿协议作为实践中最为常见也是较容易发生纠纷的行政协议之一，也在《行政司法协议司法解释》第二条中被明确纳入为行政诉讼的受案范围。本文拟通过对《行政协议司法解释》的梳理，站在行政机关角度，提出日后与被征收人签订征收补偿协议需要注意的三个方面的问题，以期降低行政机关法律风险，避免因征收补偿协议签订问题产生不必要的诉争。
一 协议签订主体问题
（1）征收人主体问题
《行政协议司法解释》第四条规定：“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”
在征收工作过程中，国有土地上房屋征收主体为县级以上人民政府，集体土地征收主体为县级以上土地主管部门，但实践中与被征收人签订征收补偿协议的主体通常却不是上述单位，而是项目属地街道办事处或征地拆迁指挥部。按照上述规定，若后续继续由征收主体委托的单位与被征收人签订合同，则被征收人在针对征收补偿协议提起行政诉讼时，可将法定的征收主体作为被告，产生的法律责任亦由法定的征收主体或成立相关指挥部的部门承担。
故日后征收主体委托相关单位签订征收补偿协议时，还应注意完善相关委托手续，避免在诉讼过程中因相关委托手续不齐全被人民法院认定为协议签订主体超出职权范围签订征收补偿协议，从而影响征收补偿协议的效力。
（2）被征收人主体问题
《行政协议司法解释》第五条：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人……”该条规定明确赋予了用益物权人及公房承租人认为行政机关与被征收人签订的征收补偿协议侵犯其合法权益的，有权以行政机关为被告提起行政诉讼，故行政机关在签订征收补偿协议时，应注意核查与被征收房屋、土地相关的利害关系人，避免因工作疏漏导致遗漏利害关系人。同时，可考虑将利害关系人应得的补偿在征收补偿协议中明确，并在合同条款中设置因被征收人与其他利害关系人之间的债权债务纠纷与征收人无关的免责条款。
二 程序正当问题
《行政协议司法解释》第十条：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”第十一条：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”
上述规定遵循了行政诉讼程序中对行政行为合法性进行全面审查的原则，区别于普通的民事协议，人民法院受理行政协议案件后，审查内容不仅仅局限于行政协议的内容，而是会对行政行为整体的合法性均进行审查。行政机关作为被告时的举证责任也与民事诉讼程序中“谁主张、谁举证”的原则不同，除需证明原告诉请事实外，还需承担对征收行为整体合法性的证明责任。因此，行政机关在日后的征收工作中，征收程序的合法性显得更为重要，若征收程序不合法，甚至可能导致原本已经与被征收人协商一致后签订的征收补偿协议效力受到影响。
三 争议解决问题
《行政协议司法解释》第六条：“人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。”
上述规定与《行政诉讼法》确定的 “两造恒定”即“只许民告官”的原则相统一，明确了行政机关在行政诉讼中不可作为原告，当然也就不能适用民事诉讼程序中的反诉规则。该规定可能与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”确定的双方当事人均有权提起诉讼的规则存在一定冲突，但也传递出最高人民法院认为签订行政协议对于行政机关而言属于具体行政行为，应当适用行政诉讼法程序进行审理的观点。
同时，《行政协议司法解释》第二十四条：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”的规定为行政机关面对拒不履行征收补偿协议的被征收人提供了司法救济途径即申请人民法院强制执行，该规定也与《中华人民共和国行政强制法》确定的非诉执行程序一致。
因此，后续行政机关在签订征收补偿协议时，就争议解决这一条款应当改变以往按照民事协议中约定的双方均有权向法院提起诉讼，而应当注意明确被征收人有权向人民法院提起诉讼，同时，征收人在被征收人拒不履行补偿协议时，可以依法申请人民法院强制执行。
另外，《行政协议司法解释》第七条：“当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。”第二十六条：“行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。”依据上述规定，行政机关在签订补偿安置协议时，还应当注意在行政协议中不得约定仲裁条款，并根据项目实际情况在争议解决条款中选择合适的管辖法院。
总而言之，在当前依法治国与依法行政理念越发深入人心的背景下，相关行政机关，应当树立征收补偿安置协议的签订属于具体行政行为而非民事协议的观点，更加注重征收行为的程序正当性，严格遵守法律法规规定，为建设法治社会做好表率作用。