应立即取消非林业用地林木的采伐审批管理

林木采伐审批制度是《森林法》规定的一项基本制度，自1985年1月1日实施以来，执行至今。但根据现有法律法规和文件规定，结合实践，笔者认为，国家林业局应当立即取消对非林业用地林木的采伐审批管理，真正做到由经营者“自主经营、自主采伐”，让经营者彻底从“伐还是不伐”、“罚还是不罚”的担忧甚至恐惧中解放出来，减少审批事项和审批范围，避免执法中的矛盾和混乱，提高行政效率，解放生产力。
一、林木采伐审批制度是为落实森林采伐限额管理而设立的
《森林法》第29条规定：“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量……制定年采伐限额。”第32条：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”第33条：“审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。”由此可见，林木采伐许可制度，是为控制森林年采伐量，实现国家对森林资源的监管而设立的，也就是说，林木采伐许可证制度依附于林木采伐限额管理制度存在。
二、非林业用地上的林木已经不纳入限额管理，相关土地上的林木采伐已无审批必要和存在基础
林业用地与非林业用地是一个法律上的概念。林业用地是指县级以上政府规划的专门用于发展林业的土地，而与之相对应，未纳入当地人民政府土地利用规划中林业用地范围的土地就是非林业用地，如耕地、建设用地。2009年7月，国家林业局根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，下发了《国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见》（林资发【2009】166号），该意见第11小节规定：“实行森林采伐分类管理。非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐；林业用地上的林木继续实行采伐限额管理。”该意见没有对采伐非林业用地上的林木是否仍需申办采伐许可证进行明示，而是在随后的复函中规定“由各地自主决定，”但是，既已明确“非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，”又明确“由经营者自主经营、自主采伐，”我们自然可以理解为，经营者在采伐非林业用地上的林木时，可以自主决定，不再需要申办林木采伐许可证。
三、目前采伐非林业用地上的林木，仍需办理采伐许可证的做法在逻辑上无法成立
但事实上是，到目前为止，非林业用地上的林木采伐，仍需要办理采伐许可证。相关主管部门对此给出的解释是：“采伐非林业用地上的林木，仍需办理采伐许可证，只是不纳入限额管理。”而国家林业局官网原“局长信箱”、现“意见建议”栏目，对该类咨询给出同样回复。据此，未经批准采伐非林业用地上林木的，也仍然可能被作为违法行为，受到行政处罚甚至刑事追究。对于这种明显违背（林资发【2009】166号）文件精神的行政审批行为，有“理论派”给出的解释是，采伐林木就要申办采伐许可证，是《森林法》规定的，《森林法》的效力高于国家林业局后来发布的规范性文件（即林资发【2009】166号），在《森林法》没有修改前，就要执行，
此说属于选择性适用法律。第一，《森林法》规定的采伐许可制度依附于采伐限额管理而存在，而现在非林业用地上的林木采伐已不纳入限额管理，相应的林木采伐审批制度也就失去了存在的基础；第二，如果说，《森林法》在修改前必须执行，那么，就应当同时全面执行《森林法》规定的采伐限额管理制度，现在既已部分地不执行《森林法》规定的采伐限额管理，单独强调要按《森林法》规定继续执行采伐审批制度，既难自圆，也难服众。
由上可见，对采伐非林业用地林木继续要求申办林木采伐许可证，在事实和逻辑上都已不能成立，只是徒然增加了行政管理环节和经营者的负担。而一旦发生未批即伐的行为，又让司职处罚的执法者陷入两难。处罚，所据为何，经营者“自主经营、自主采伐”了不纳入国家采伐限额管理的林木，要承担被罚款没收甚至坐牢的法律责任吗？执法者是否涉嫌乱作为？不处罚，执法者又是否涉嫌失职渎职不作为？
四、对未经审批采伐非林业用地林木的行为，应立即停止林业行政处罚和刑事责任追究
根据《森林法》和《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对于应当凭证采伐的林木，未经批准而擅自采伐的，属于林业违法行为，需要进行行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。可以看出，对滥伐林木者追究法律责任的一个基本前提是被采伐的林木属于凭证采伐的范围，根本目的在于保护国家监管的森林资源。既然非林业用地上的林木不纳入限额管理，不属于国家特别保护的森林资源，不需要办理采伐审批手续，那么，采伐这些林木的行为，就没有对森林资源造成破坏，不属于林业违法行为，不应当按《森林法》和《刑法》的相关条文追究责任。因此，对所有未经审批即采伐非林业用地上林木的行为，应当立即停止追究其所谓违反《森林法》和《刑法》相关规定的责任。
五、基本农田的树木允许经营者自行处置，不需要任何审批，更不应当按《森林法》的规定追责
《土地管理法》第36条第2款规定：“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《基本农田保护条例》第17条第2款做了同样规定。《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电〔2004〕1号）规定：“坚决制止占用基本农田进行植树等行为……凡在基本农田上进行植树造林的……必须立即停止和纠正”……
《森林法》关于凭证采伐的规定是一般性规定，在基本农田管理方面，《土地管理法》做出了特别规定，因此，应优先适用。根据规定，在基本农田栽树属于违反《土地管理法》的行为，所种树木不属于国家法律保护的森林资源，而纠正这种行为，自然也不需要经过林业部门的审批。如本人所种树木被他人如村级组织、新的土地承包者等清除引发纠纷，应按普通民事案件处理，涉嫌毁坏公私财物、破坏生产经营等违法犯罪的，按《治安管理处罚法》和《刑法》的相关规定追责即可，不能按破坏森林资源的相关法律规定追究。
六、取消非林业用地林木的采伐审批许可应由国家统一决定
林资发【2009】166号文件发布后，原则上采伐非林业用地上的林木不再需要办理采伐审批手续，具体如何实施，由各地自主决定（国家林业局森林资源管理司：《改革和完善集体林采伐管理的意见政策解读》；《国家林业局办公室关于农田内林木采伐管理有关问题的复函》，复函全文附后）。对此，笔者认为，非林业用地上的林木采伐是否需要审批“由各地自主决定”的做法值得商榷。因为，第一，由各地决定，就可能存在需要审批和不需要审批两种截然相反的做法。随之而来的问题就是，在需要审批的地区，未批即伐是一种违法行为，要依法处罚甚至追究刑事责任；不需要审批的地区，经营者可任意采伐非林业用地上的林木而不违法。这种“一国两治”的做法，是对法治的割裂和混乱。第二，实践表明，林资发【2009】166号文件发布近七年来，各地的“自主决定”是普遍没有取消对非林业用地上林木的采伐审批管理，使得该文件让经营者“自主经营、自主采伐”的规定一直没有得到落实。因此，既然采伐审批制度是由《森林法》规定的，所以取消非林业用地上林木的采伐审批管理，也应由国家统一决定，必要时可纳入国务院行政审批制度改革的范围进行改革，以使这项利国利民的改革举措尽快落到实处。
七、总结
综上所述，林资发【2009】166号文件的出台，就是为了改革和完善森林采伐管理制度，实行森林采伐分类管理，建立与现代林业和市场经济相适应的森林采伐监管机制，彻底改革长期以来采伐管理“只认林，不认地”的弊端，是针对《森林法》相关规定的修正和矫正，是“放活经营权、落实处置权、保障收益权”的关键，是与时俱进、简政放权，务实为民的重大举措，在《森林法》修改案没有发布之前，先行实施，取消非林业用地上林木的采伐审批管理，可以切实保障森林经营者的合法权益，解决农民因为调整种植结构在非林业用地上造林采伐难的问题，进一步调动广大经营者发展林业的积极性，“实现农村林业生产力的大解放、大发展。”（国家林业局森林资源管理司：改革和完善集体林采伐管理的意见政策解读）。
附：
国家林业局办公室关于农田内林木采伐管理有关问题的复函 办策字〔2009〕183号
山东省林业局：
《山东省林业局关于农田内树木采伐管理问题的请示》（鲁林政字〔2009〕264号）收悉。经研究，现函复如下：
耕地（你局来文所称农田）属于非林业用地。根据《国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见》（林资发〔2009〕166号）关于“非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐”的规定，在改革期间，耕地上林木的采伐管理由各地自主决定。
特此复函。