新能源光伏项目开发中的土地法律风险与合规要点

随着我国 “十四五” 发展规划的深入实施，以及2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和战略目标的稳步推进，政府对绿色低碳技术的重视程度提升至前所未有的高度。在此宏观背景下，光伏发电项目凭借其运行维护成本低、应用灵活性高的显著优势，成为政府着力推广的绿色发展重点项目。国家相继颁布了一系列涉及新能源项目用地、补贴、建设、运营以及监管等方面的政策法规。这些政策法规在推动光伏发电市场规范、有序、健康发展的进程中，也为光伏项目用地的合规性事宜带来了全新的挑战。本文将简单梳理新能源光伏项目的用地原则及政策演变，并分析开发过程中的用地风险与合规要点。
一、光伏发电项目用地原则及政策演变
历经多年探索，太阳能应用技术的成熟使得光伏发电迅速发展，我国光伏发电技术革新进程也显著加快，相关法律及政策也逐步走向成熟和完善。从政策演变来看，国家对光伏用地的管理已从“粗放式鼓励”转向“精细化管控”，尤其对耕地、林地、生态敏感区的保护力度空前强化。
自2019年以来国家通过修订《中华人民共和国土地管理法》，明确落实土地管制制度，严格控制建设用地转用。在该阶段，光伏发电项目的选址首选为戈壁、荒漠、荒草地等未利用地，这类土地尚未被充分开发利用，在用于光伏项目建设时，无需履行繁杂的建设用地审批流程，仅需按相关规定完成备案手续即可。
随着光伏项目装机量增多，国家鼓励“板上发电、板下种植/养殖”的复合利用模式。2017年国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（现已失效），该意见提出“被政府认定为复合项目的光伏项目可使用农用地（基本农田除外）并采用农光互补方式进行建设”。该文件在规范光伏发电产业用地的同时，首次从国家层面明确支持林光互补模式，具有重要的里程碑意义。
然而，实践中，农光互补、林光互补模式下的部分项目以“复合利用”为名，实际板下土地抛荒或硬化，而被认定为“假复合、真占地”。对此自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室及国家能源局综合司于2023年发布《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》，要求“光伏方阵不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响”，该通知弥补了农光互补项目能否占用耕地的政策空白，避免出现因标准模糊、地方裁量权过大等问题导致的执行偏差。同年，自然资源部、国家林业和草原局发布了《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》，进一步明确了地面光伏项目的用地范围、边界及原则。
二、法律风险及合规建议
历经上述政策导向的调整，2023年后农光互补和林光互补模式下的光伏项目用地审批趋严、生态保护要求提升，但其用地问题始终是项目落地的核心法律风险。在此种背景下，投资者若仅依赖传统经验或采用“先建后批”的原始模式，可能面临高昂的违法成本。必须以土地性质精准判断为前提，实施全流程合规管控，才能有效规避风险，保障项目全周期稳健运营。
（一）土地性质与用途冲突风险
在光伏项目开发过程中，土地性质与用途冲突为常见风险。具体体现为部分项目主体缺乏土地性质与用途管控意识。未依据相关法律及政策办理农用地转用审批手续，或未确认用地是否符合土地规划，便盲目启动建设工作。该行为不仅违反土地保护的强制性规定，还可能触碰生态保护红线，面临行政处罚甚至强制拆除等严重后果。
合规建议：针对此类风险，项目开发主体在初始阶段需谨慎核实土地性质与用途，不能将政府批文作为判断用地是否合法的唯一标准，应当结合土地利用总体规划、生态保护红线等多维度信息，对项目用地合规性进行综合研判，确保项目用地符合法律法规和政策要求。
（二）用地审批与权属风险
通过承包农民集体所有的土地，获取光伏项目用地过程中，需要着重注意其中隐藏的程序合规风险。根据《中华人民共和国农村土地承包法》等法律规定，涉及集体土地租赁等重大事项时，需要严格履行民主决议程序，否则可能面临土地承包合同被认定为无效的情形。司法实践中，部分判例显示上述必须履行民主议定程序的规定属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定，并从保护交易自由的角度出发，认为此种情形下签订的承包合同不应被判定为无效。然而，部分法院则认定民主议定程序的规定为效力性强制性规定，未履行民主决议程序损害了村集体的利益，从而判定承包合同无效。
典型案例：

合规建议：虽然未经民主决议和相应批准不必然导致承包合同无效，但基于合同有效性对项目的巨大影响，项目主体应当尽可能避免此类风险。故项目主体在初期应组织专业团队，通过多渠道、多维度的审查方式，审查民主决议文件、乡（镇）政府批准文件等，全面掌握土地现状与规划用途。同时可在承包合同中对相关决议、审批文件的真实性作出承诺性约定，设置相应的违约责任，尽可能规避此类风险。
（三）复合项目合规风险
依据相关法律及政策文件，农光互补、渔光互补项目虽支持“板上发电、板下种植 / 养殖”的复合利用模式，但必须严守耕地保护红线，确保项目建设不破坏耕作层。然而实践中，部分项目因光伏组件高度不够、支架埋设过深或遭受施工过程中的碾压，导致土壤结构受损，耕作层被破坏，从而违反耕地保护相关规定。林光互补项目中，未经审批擅自占用林地将被认定为违法占地行为，面临责令停止违法行为、限期恢复原状、罚款等处罚，情节严重的还可能追究刑事责任。
合规建议：为有效规避上述风险，项目主体在开发复合项目时，除了提前开展详尽的土地属性核查与政策调研工作，严格履行审批备案程序外，还需要在项目立项阶段，委托专业机构编制环境影响评价报告与水土保持方案，针对项目选址的生态脆弱性、施工扰动范围及运营期潜在影响，制定管控措施。例如，在表土剥离时，明确剥离厚度、存储方式及复垦计划等。
三、结语
在“双碳”目标驱动下，光伏发电项目作为新能源领域的重要抓手，正迎来规模化的战略发展期。然而，随着土地用途管制政策的持续收紧与生态保护红线的刚性约束，用地合规已成为决定项目成败的“生命线”。唯有将用地合规意识嵌入投资决策的每一个环节，方能在新能源行业发展的浪潮中行稳致远。
参考文献：
[1]冯江涛.光伏发电项目用地原则与政策演变[J].能源,2024,(12):77-80.
[2]鄂晓明.新能源发电项目用地法律风险及政策建议[J].中国电力企业管理,2022,(13):80-81.
[3]孙辉.新能源项目纠纷实战案例解析与办案心法[M].北京:法律出版社,2022.